II OSK 917/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 85/16 w sprawie ze skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 22 maja 2014 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 85/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 22 maja 2014 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że postępowanie prowadzone było przewlekle, a przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt I), w pozostałym zaś zakresie skargę oddalił (pkt II). W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. A. C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie z jego wniosku z dnia 22 maja 2014 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od Wojewody [...] sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) oraz zarządzenie od organu wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie miała miejsce bezczynność trwająca od [...] lipca 2015 r. do marca 2016, która nie była incydentalna, lecz celowa i planowana z góry. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda [...] opisał przebieg postępowania w sprawie. W ocenie organu zarzut przewlekłości nie jest zasady, gdyż postępowanie (na skutek wniesienia przez A. C. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentów zawierających informacje niejawne o klauzuli "zastrzeżone"), nie mogło zostać zakończone w wyznaczonym terminie, tj. do dnia 27 sierpnia 2015 r. Organ odwoławczy rozpatrzył zażalenie wydając w dniu [...] września 2015 r. postanowienie. Wbrew twierdzeniom skargi Wojewoda [...] nie otrzymał ww. postanowienia w dniu [...] września 2015 r., ale dnia 26 lutego 2016 r. wraz ze zwrotem akt sprawy z organu odwoławczego. W tym okresie organ pozostawał w przekonaniu, że zażalenie skarżącego na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. podlega rozpatrywaniu. W ocenie organu powyższa okoliczność stanowiła niezawinioną przez organ i od niego niezależną przeszkodę dla prowadzenia postępowania w okresie od [...] lipca 2015 r. do dnia zwrócenia akt organowi pierwszej instancji po rozpatrzeniu zażalenia. W tym okresie skarżący był zawiadamiany stosownymi pismami o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, wskazującymi nowy termin jej załatwienia. Natomiast po zwrotnym otrzymaniu akt w dniu 26 lutego 2016 r. organ był zobligowany do umożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia dodatkowych wyjaśnień przed wydaniem decyzji. W ocenie organu podejmowane przez niego czynności zamierzały do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Czynności te nie zmierzały do rażącego naruszenia prawa. Świadczy o tym nie tylko zbieranie koniecznych materiałów licznych służb państwowych, ale także przeprowadzone przesłuchania strony i świadków, korespondencja i informowanie skarżącego o podejmowanych w sprawie czynnościach i stanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku opisał sekwencję podejmowanych czynności wynikającą z akt sprawy. W dniu 22 maja 2014 r. A. C. złożył do Wojewody [...] wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w całości z uwagi na fakt, że przedmiotowa sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą zakończoną decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie z wniosku A. C. z dnia 24 października 2013 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dniu 22 lipca 2014 r. akta sprawy wraz z decyzją organu odwoławczego przekazano do Wojewody [...]. Pismem z dnia 28 lipca 2014 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 22 maja 2014 r. poprzez uiszczenie opłaty skarbowej – opłatę uiszczono w dniu 1 sierpnia 2014 r. Pismem z dnia 7 sierpnia 2014 r. Wojewoda [...] wystąpił do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. i Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. wezwano A. C. na przesłuchanie w dniu 26 sierpnia 2014 r. Pismem z dnia 22 sierpnia 2014 r. poinformowano strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 22 października 2014 r. W ocenie Sądu tak długi termin na załatwienia sprawy nie miał uzasadnienia. W dniu 26 sierpnia 2014 r. przesłuchano A. C. Pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r. wezwano M. C. (żonę A. C.) na przesłuchanie w dniu 11 września 2014 r., które następnie przeprowadzono w wyznaczonym terminie. W tym samym dniu z aktami sprawy zapoznał się A. C. i jego pełnomocnik. W dniu 10 września 2014 r. do Wojewody [...] wpłynęła odpowiedź Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. na pismo z dnia 7 sierpnia 2014 r. Pismem z dnia 16 września 2014 r. wezwano A. C. do osobistego stawiennictwa w dniu 30 września 2014 r. w celu zapoznania się z materiałem dowodowym. W dniu 26 września 2014 r. A. C. zapoznał się materiałem dowodowym. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił A. C. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił decyzję z dnia [...] września 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dniu 27 marca 2015 r. organ odwoławczy zwrócił akta administracyjne Wojewodzie [...]. W dniu 30 marca 2015 r. do Wojewody [...] wpłynęły dokumenty zgromadzone na etapie postępowania odwoławczego zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Pismem z dnia 31 marca 2015 r. wezwano M. C. i A. C. na przesłuchanie w dniu 22 kwietnia 2015 r. Zdaniem Sądu czynności te mogły mieć miejsce wcześniej. Pismem z dnia 10 kwietnia 2015 r. Wojewoda [...] wystąpił do Naczelnika [...] Oddziału Straży Granicznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego mającego na celu pomoc w stwierdzeniu, czy związek małżeński A. C. i M. C. został zawarty w celu obejścia przez cudzoziemca przepisów do udzielaniu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W dniu 10 kwietnia 2015 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo [...] Oddziału Straży Granicznej z tego samego dnia z informacją, że pobyt A. C. na terytorium RP może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 21 kwietnia 2015 r. A. C. zwrócił się do organu o udzielnie odpowiedzi na pytanie zawarte w treści pisma, a dotyczące jego pobytu na terytorium RP. Na przesłuchanie w dniu 22 kwietnia 2015 r. stawił się A. C., który zapoznał się z materiałem dowodowym, nie stawiła się zaś M. C. Pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r. ponownie wezwano A. C. i M. C. na przesłuchanie na dzień 27 maja 2015 r. W ocenie Sądu wyznaczenie tak odległego terminu przesłuchania nie znajduje żadnego uzasadnienia. Pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. poinformowano strony o nowym terminie załatwienia sprawy, który wyznaczono na dzień 27 czerwca 2015 r. Zdaniem Sądu wyznaczenie tak odległego terminu nie znajduje uzasadnienia w realiach niniejszej sprawy. W dniu 30 kwietnia 2015 r. A. C. zapoznał się z materiałem dowodowym sprawy. W związku z pismem [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 10 kwietnia 2015 r. oraz pismami z dnia 6 maja 2015 r. Wojewoda [...] wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji, Szefa Służby Wywiadu Wojskowego oraz Szefa Agencji Wywiadu z prośbą o udostępnienie informacji, które mogą mieć istotny wpływ na podjęcie decyzji w sprawie z wniosku A. C. Sąd podkreślił, że zważywszy na datę pisma (10 kwietnia 2015 r.), które było powodem tych wystąpień, wskazane czynności winny mieć miejsce wcześniej. Pismem z dnia 8 maja 2015 r. wystosowano zapytanie o udzielenie informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego. Pismem z dnia 8 maja 2015 r. Wojewoda [...] udzielił odpowiedzi na pytania A. C. zawarte w piśmie z dnia 21 kwietnia 2015 r. W dniu 20 maja 2015 r. do Wojewody [...] wpłynęła informacja z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w dniu 21 maja 2015 r. – sprawozdanie od Straży Granicznej w sprawie wywiadu środowiskowego, a w dniu 22 maja – informacja Szefa Agencji Wywiadu. W dniu 27 maja 2015 r. odbyło się przesłuchanie A. C. i M. C. W dniu 29 maja 2015 r., powołując się na treść pisma Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 10 kwietnia 2015 r., Wojewoda [...] wystąpił do Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w B. o udostępnienie informacji, które mogą mieć istotny wpływ na podjęcie decyzji w sprawie A. C. Zdaniem Sądu, zważywszy na datę otrzymania przez organ informacji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (10 kwietnia 2015 r.), data wystąpienia z zapytaniem do Ambasady świadczy o zwłoce w podjęciu tej czynności. Pismem z dnia 29 maja 2015 r. Wojewoda [...] wezwał A. N. na przesłuchanie w dniu 17 czerwca 2015 r. W dniu 3 czerwca 2015 r. wpłynęła informacja Służby Kontrwywiadu Wojskowego, a w dniu 17 czerwca 2015 r. – informacja od Komendanta Głównego Policji. W dniu 17 czerwca 2015 r. odbyło się przesłuchanie A. N. (współlokatorki A. C.). W dniu 18 czerwca 2015 r. A. C. zapoznał się z aktami sprawy. W dniu 26 czerwca 2015 r. poinformowano strony o nowym terminie załatwienia sprawy, który wyznaczono na dzień 27 sierpnia 2015 r. Zdaniem Sądu dwumiesięczne przedłużenie terminu załatwienia sprawy nie miało uzasadnionych podstaw. W dniu 2 lipca 2015 r. przesłuchano L. L. (właścicielkę mieszkania przy ul. [...]), co w ocenie Sądu powinno mieć miejsce znacznie wcześniej. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda [...] odmówił A. C. przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "zastrzeżone". W dniu 28 lipca 2015 r. Wojewoda [...] przesłał do Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenie A. C. na ww. postanowienie wraz z aktami sprawy. W dniu 27 września 2015 r. A. C. odmówił zgody na dokonanie oględzin mieszkania przy ul. [...] w K. W dniu 7 sierpnia 2015 r. Wojewoda [...] udzielił A. C. pisemnych wyjaśnień w odpowiedzi na jego pismo z dnia 29 lipca 2015 r. Pismem z dnia 4 września 2015 r. wyjaśniono A. C. (w odpowiedzi na jego pismo z dnia 19 sierpnia 2015 r.), że akta sprawy przesłano do organu odwoławczego i z tego powodu nie jest możliwe sporządzenie kopii dokumentów w organie pierwszej instancji. Pismem z dnia 27 października 2015 r. poinformowano strony o nowym terminie załatwienia sprawy, który ustalono do dnia 27 grudnia 2015 r. W dniu 30 listopada 2015 r. udzielono odpowiedzi na kwestie poruszone w piśmie A. C. z dnia 2 listopada 2015 r. Zdaniem Sądu udzielenie tej odpowiedzi z pewnością nie wymagało tak długiego okresu. Pismem z dnia 23 grudnia 2015 r. poinformowano strony o nowym terminie załatwienia sprawy, który ustalono do dnia 27 lutego 2016 r. Pismem z dnia 21 stycznia 2016 r. udzielono A. C. odpowiedzi na kwestie zawarte w piśmie z dnia 7 stycznia 2015 r., informując m. in., że Wojewoda [...] nie jest w posiadaniu akt przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. Akta sprawy zwrócono Wojewodzie [...] dnia 26 lutego 2016 r. Pismem z dnia 26 lutego 2016 r. poinformowano strony o nowym terminie załatwienia sprawy, który wyznaczono do dnia 27 kwietnia 2016 r. W ocenie Sądu był to zbyt odległy termin na załatwienie sprawy. W dniu 9 lutego 2016 r. A. C. złożył "wniosek o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości postępowania". W dniu 11 marca 2016 r. A. C. zapoznał się z materiałem dowodowym. W dniu 22 marca 2016 r. Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił A. C. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców umorzył postępowanie zażaleniowe zainicjowane wnioskiem z dnia 9 lutego 2016 r. W ocenie Sądu organ podejmował niektóre czynności z opóźnieniami i choć jednorazowo podejmował ich kilka, to nie uniknął braku należytej ich koncentracji. Były to czynności: z dnia 31 marca 2015 r. o wezwaniu na przesłuchanie w dniu 22 kwietnia; wyznaczenie kolejnego terminu przesłuchania na dzień 27 maja 2015 r.; dwumiesięczne przedłużenie terminu na załatwienie sprawy w dniu 22 kwietnia 2015 r., czynności będące konsekwencją otrzymania pisma [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 10 kwietnia 2015 r.; przedłużenie terminu załatwienia sprawy o kolejne dwa miesiące w piśmie z dnia 26 czerwca 2015 r.; przesłuchanie L. L.; udzielenie odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 2 listopada 2015 r.; kolejne przedłużenie terminu załatwienia sprawy do dnia 27 kwietnia 2016 r. Sąd przyjął, że brak tej koncentracji wynikał z nienależytej analizy posiadanego już materiału i braku dostatecznie opracowanej koncepcji tego postępowania, w tym określenia zakresu koniecznego do rozstrzygnięcia materiału dowodowego. Podkreślił, że organ był już w posiadaniu materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie wszczętej z wniosku A. C. z dnia 23 października 2013 r. Taki sposób postępowania zdaniem Sądu wyczerpuje znamiona przewlekłości. Sąd podkreślił, że ocena kwalifikowanego charakteru przewlekłości musi uwzględniać ocenę całokształtu działań organu w danej sprawie. Na całokształt tych działań oraz jego ocenę składają się takie elementy, jak liczba przedłużeń terminów załatwienia sprawy, charakter i rodzaj czynności pozornych mających tuszować długotrwałość postępowania, stan prawny i faktyczny sprawy uzasadniający w relacji do stopnia wynikających z niego ustaleń, podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie przewlekłości organu nie można nadać charakteru rażącego. Czynności, jakkolwiek nie zawsze trafne i niekiedy w zbyt dużych odstępach czasowych, były jednak podejmowane bez nadmiernej zwłoki, a przedłużenie postępowania poprzedzane było zawiadomieniami sporządzanymi na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 151 ww. ustawy oddalono skargę w pozostałym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. C. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłość nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy organ od [...] września 2015 r. do [...] marca 2016 r. jedynie wysyłał informacje o przedłużeniu końcowego terminu załatwienia sprawy; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia przyczyn odmowy uwzględnienia skargi w zakresie żądania nałożenia na organ grzywny lub zasądzenia na rzecz skarżącego odszkodowania, co uniemożliwia polemikę procesową i kontrolę instancyjną wyroku w tym zakresie. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że jest ona zasadna. Jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, wskazujący, że przepis ten może być naruszony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakich powodów (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 oraz wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zaistniała ostatnia wymieniona sytuacja. Zaskarżony wyrok uwzględnia skargę i stwierdza przewlekłość prowadzonego postępowania, rozstrzygając jednocześnie w przedmiocie kwalifikowanego naruszenia przepisów dotyczących szybkości postępowania (pkt I), w pozostałej zaś części skargę oddala. Rację ma skarżący kasacyjnie wskazując, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie odnosi się do tej części wyroku, która dotyczy oddalenia skargi w pozostałym zakresie. Pozostaje zatem jedynie domyślać się Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku odnosi się do zawartego w skardze żądania zasądzenia od organu określonej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie nie konkretyzuje jednak, w jakiej części skarga została oddalona ani nie zawiera żadnych motywów takiego rozstrzygnięcia, bowiem w ostatnim zdaniu uzasadnienia Sąd ograniczył się do wskazania: "Na podstawie art. 151 ww. ustawy oddalono skargę w pozostałym zakresie" Wyjaśnienia wymaga, że umożliwienie Sądowi przyznania skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Środek ten ma szczególny charakter, ponieważ pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ona natomiast swego rodzaju zadośćuczynieniem za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania Sądu (o czym świadczy użycie w czasownika "może"), a może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. W dalszej kolejności, w przypadku skorzystania przez Sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się Sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. Oczywiście w przypadku art. 149 § 2 p.p.s.a., podobnie jak i w odniesieniu do grzywny wymierzanej organowi, jej wysokość należy miarkować w zależności od okoliczności sprawy: rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego, stopnia jej skomplikowania, stopnia zawinienia organu, długotrwałości postępowania itp. Nie bez znaczenia pozostaje również aktywność strony, która powinna należycie uzasadnić wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, wykazując, że w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania doznała krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Mając zatem na uwadze, że to od uznania Sądu zależy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej, nie można przyjąć, że skorzystanie z tej instytucji ograniczone zostało przez ustawodawcę wyłącznie do przypadków stwierdzenia kwalifikowanego naruszenia prawa. Z drugiej jednak strony nawet stwierdzenie przez Sąd, że swoją bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania organ rażąco naruszył prawo, nie obliguje go do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Za każdym jednak razem, gdy skarżący żąda przyznania mu od organu określonej sumy pieniężnej, Sąd ma obowiązek rozstrzygnąć o zasadności tego żądania a w motywach zawartych w uzasadnieniu wyroku wyjaśnić, czym kierował się orzekając w tym zakresie, tj. dlaczego uznał przyznanie tej sumy za zasadne bądź niezasadne i jeśli przyznał ją – dlaczego w takiej a nie innej wysokości. Nie przesądzając zatem w żadnej mierze o zasadności żądania skarżącego, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji powinien w sposób czytelny wyjaśnić, w jakim dokładnie zakresie oddalił skargę – w szczególności, czy dotyczyło to żądania opartego o art. 149 § 2 p.p.s.a. W motywach uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd nie przedstawił żadnego stanowiska odnośnie do wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej, co powoduje, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ma usprawiedliwione podstawy. Uzasadniony okazał się ponadto drugi postawiony w skardze kasacyjnej zarzut (w pkt 2 lit. a petitum pisma). W pierwszej kolejności zaznaczyć jednak należy, że autor skargi kasacyjnej nie uniknął błędu przy konstrukcji powyższego zarzutu, wskazując na naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. Jak wynika jednak z uzasadnienia powyższego zarzutu, skarżący kasacyjnie nie kwestionuje samego stwierdzenia, że postępowanie z jego wniosku z dnia 22 maja 2014 r. r. prowadzone było przez Wojewodę [...] przewlekle, ale dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, że przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Oceny w zakresie kwalifikowanego naruszenia prawa Sąd dokonuje natomiast na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., którego to zarzutu autor skargi kasacyjnie wprost nie postawił. Mając na uwadze jedynie precyzyjnie określony zakres zaskarżenia wynikający z uzasadnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontrolowanym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 22 maja 2014 r. doszło do takiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że przy ocenie kwalifikowanego charakteru przewlekłości należy wziąć pod uwagę całokształt działań organu w danej sprawie. Jednocześnie nie można jednak zgodzić się z jego stwierdzeniem, że w niniejszej sprawie przeciwko uznaniu, że organ rażąco naruszył prawo, przemawiają takie okoliczności, jak: brak nadmiernej zwłoki w podejmowaniu kolejnych działań i zawiadamianie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie (na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.). Nie odmawiając słuszności tym ustaleniom Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny całokształtu okoliczności sprawy, pozwalającej na rzetelną ocenę kwalifikowanej postaci naruszenia prawa. Sąd bowiem skupił się jedynie na okolicznościach przemawiających na korzyść organu, tj. przeciwko stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa, pomijając szereg innych kwestii, które uzasadniają odmienną ocenę tego zagadnienia. Zgodzić należy się z oceną Sądu, że stwierdzona przewlekłość postępowania wynikała przede wszystkim z nienależytej analizy posiadanego już materiału dowodowego (także zgromadzonego we wcześniejszym podstępowaniu prowadzonym przez ten organ z analogicznego wniosku skarżącego z dnia 24 października 2013 r.) i braku dostatecznie opracowanej koncepcji postępowania, w tym określenia zakresu koniecznego do rozstrzygnięcia materiału dowodowego. Oceniając w tym kontekście całokształt działań organu nie mogło ujść uwadze, że to nie pojedyncze czynności, ale ich zasadnicza większość podejmowana była z nieuzasadnioną zwłoką lub w znacznych odstępach czasu. Biorąc pod uwagę wielość tych opóźnień można wręcz stwierdzić, że było to działanie nagminne. Organ wielokrotnie, bez racjonalnego uzasadnienia, podejmował czynności w terminach dłuższych niż było to niezbędne. Wskazać tu można, że po otrzymaniu 10 kwietnia 2015 r. pisma Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z tego samego dnia, nawiązując do tego pisma organ zwrócił się do innych właściwych służb i organów o udzielenie informacji o wnioskodawcy, ale nie uczynił tego niezwłocznie, lecz dopiero 6 maja 2015 r. i 29 maja 2015 r. Podobnie nie znajduje uzasadnienia wystąpienie z zapytaniem o udzielenie informacji z Krajowego Rejestru Karnego dopiero 8 maja 2015 r. W sprawie nader częste było również wyznaczanie odległych dat poszczególnych czynności: wezwanie wnioskodawcy i jego żony pismami z dnia 31 marca 2015 r. na przesłuchanie, które miało odbyć się dopiero 22 kwietnia 2015 r. oraz analogiczne wezwanie z dnia 22 kwietnia 2015 r. na przesłuchanie, które miało odbyć się dopiero 27 maja 2015 r. Zasadnie wytknął Sąd pierwszej instancji, że nie miało uzasadnionych podstaw dwukrotne wyznaczanie nowego – zbyt odległego terminu załatwienia sprawy: do dnia 27 sierpnia 2015 r. i 27 kwietnia 2016 r. Wiele czynności powinno być podjętych przez organ na znacznie wcześniejszym etapie postępowania – dotyczy to przede wszystkim przesłuchania A. N. i L. L., co nastąpiło odpowiednio: 17 czerwca 2015 r. i 2 lipca 2015 r. Pominąć w końcu nie można, że organ dysponował materiałami zgromadzonymi w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego z dnia 24 października 2013 r. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, opartym o te same podstawy co wniosek z dnia 22 maja 2014 r., tj. prowadzenie życia rodzinnego z obywatelką polską M. C. Niewątpliwie obszerność materiału dowodowego i wielość czynności podejmowanych w obu sprawach wymagała od organu szczególnej dokładności oraz opracowania czytelnej koncepcji prowadzenia postępowania i ustalenia okoliczności kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy, z czego jednak Wojewoda [...] nie wywiązał się w sposób należyty. Jednocześnie należy mieć jednak na uwadze, że na pewnym etapie postępowania plan czynności podejmowanych w tej sprawie przez organ był ściśle powiązany z przebiegiem równolegle toczących się przed Wojewodą [...] postępowań z dwóch innych wniosków A. C.: z dnia 24 października 2013 r. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony (wniosek z dnia 22 maja 2014 r. skarżący złożył bez oczekiwania na ostateczne rozpoznanie sprawy z ww. wniosku) i z dnia 25 listopada 2014 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Od samego początku organ dołączał do akt niniejszej sprawy kopie rozstrzygnięć organów obu instancji i sądu administracyjnego w ww. sprawach, jak i kopie innych zgromadzonych dokumentów, np. protokołów przesłuchań świadków i wnioskodawcy. Później natomiast Wojewoda [...] wyraźnie dążył do skoordynowania tych trzech prowadzonych jednocześnie postępowań, dokonując jednej czynności do trzech spraw (np. zlecenie straży granicznej przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z dnia 10 kwietnia 2015 r., wezwania wnioskodawcy i świadków na przesłuchania na dzień: 22 kwietnia 2015 r., 27 maja 2015 r., 17 czerwca 2015 r.). Powyższe nie może jednak skutkować przyjęciem – w oderwaniu od wyżej opisanych okoliczności, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie w pełni uzasadnione było niepodejmowanie czynności zmierzających do wydania decyzji w okresie od wydania postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. o odmowie przeglądania przez wnioskodawcę akt sprawy zawierających informacje niejawne, którym nadana została klauzula "zastrzeżone", do momentu zwrotu akt sprawy z postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. Niewątpliwie bowiem przed ostatecznym rozstrzygnięciem kwestii będącej przedmiotem tego postanowienia Wojewoda [...] nie mógł w sposób prawidłowy zapewnić stronie – przed wydaniem decyzji – realizacji uprawnień procesowych określonych w art. 10 § 1 k.p.a. Po pierwsze z akt sprawy nie wynika, jakie były przyczyny tak znacznego, bo pięciomiesięcznego opóźnienia w zwrocie akt do organu pierwszej instancji. Po wtóre zaś – co Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest z urzędu – analogiczne postanowienia o odmowie przeglądania akt sprawy wydano w dwóch pozostałych sprawach skarżącego dotyczących jego wniosków z 24 października 2013 r. i 25 listopada 2014 r. a analogiczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego w jednej z tych spraw (z wniosku z dnia z 25 listopada 2014 r.) poddano kontroli sądowej. Okoliczność ta mogła mieć zatem wpływ na działania organu odwoławczego zawiązane z dysponowaniem aktami niniejszej sprawy. Na koniec zaznaczyć należy, że co do kwestii terminowości zwrotu akt organowi pierwszej instancji to nie ten organ powinien być adresatem ewentualnego zarzutu bezczynności czy przewlekłości, lecz dysponującymi wówczas tymi aktami organ odwoławczy, co już wykracza poza granice niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie, należało uchylić zaskarżony wyrok oraz przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokona kontroli postępowania Wojewody [...] w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 22 maja 2014 r. pod kątem jego przewlekłości, mając na uwadze okoliczności wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny odnoszące się do kwalifikowanego naruszenia prawa. Sąd rozstrzygnie także w zakresie zawartego w skardze wniosku o zasądzenie od organu określonej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. a motywy tego orzeczenia przedstawi w uzasadnieniu wyroku. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, wskazać należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.