II OSK 1187/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Spółka z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 613/16 w sprawie ze skargi T. Spółka z o.o. [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 613/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę T. sp. z o.o. [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań G. i J. Ł. oraz J. P., uchylił decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], i orzekając o istocie sprawy – odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalno-biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym, elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowania terenu, przewidzianej do realizacji przy ul. [...][...] na działkach nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła T. sp. z o.o., wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w trybie art. 188 p.p.s.a. w całości i rozpoznanie skargi na zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkaino-biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym poprzez uchylenie tejże decyzji oraz przekazanie sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpoznania; 2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 3 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że budynek posiadający jedną płytę fundamentową jeden układ komunikacyjny, z jednym garażem podziemnym, a także jedną infrastrukturę i wyposażenie w postaci między innymi węzła cieplnego, przyłączy i stacji transformatorowej stanowi dwa całkowicie odrębne budynki w rozumieniu tego przepisu, pomimo iż żaden z tych rzekomych budynków nie może samodzielnie spełnić przesłanek określonych we wskazanym wyżej przepisie; 2) art. 35 ust. 1 pkt Prawa budowlanego w związku z § 21 ust. 4 pkt 5 lit. a-d uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] – przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do stwierdzenia, że projekt budowlany narusza wymienione przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ich właściwe zastosowanie uprawniały do stwierdzenia, że zamierzenie budowlane objęte tym projektem jest z planem miejscowym zgodne; 3) art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 4 pkt 5 lit. a-d ww. planu miejscowego w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wykładni na niekorzyść inwestora (właściciela nieruchomości) wskazanych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonanej w sposób godzący w konstytucyjną ochronę prawa własności oraz prawo właściciela do decydowania o kształcie zabudowy na nieruchomości. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z powołanym poniżej w lit. a-d przepisami przez oddalenie skargi i brak uchylenia zaskarżonej decyzji mimo istnienia naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, uzasadniających uwzględnienie skargi, to jest naruszeń: a) art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego polegającego na tym, iż organ II instancji wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, nie wydając wcześniej postanowienia o obowiązku usunięcia stwierdzonych przez organ niezgodności; b) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez brak prawidłowej, zgodnej z przepisami prawa weryfikacji przez organ II instancji zgodności projektu budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; c) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. przez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy i przekroczenie granic oceny dowodów zakreślonych tymi przepisami: - przyjęcie, wbrew znajdującemu się w aktach sprawy materiałowi dowodowemu w postaci projektu budowlanego, że objęte tym projektem zamierzenie stanowi dwa odrębne budynki, oddzielone od siebie od fundamentów dylatacją podczas gdy prawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego – powołanych przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a przez organ II instancji – uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, części projektu budowlanego prowadzi do wniosku że jest to jeden budynek na jednej, nieoddylatowanej płycie fundamentowej, z jedną infrastrukturą techniczną i przyłączami oraz jednym układem komunikacyjnym w postaci garażu z jednym wjazdem, - dowolne, bezpodstawne przyjęcie, że spadzisty dach zaprojektowany w północnej części budynku jest "skosem", zaś znajdujący się tam taras jest "dachem płaskim", - dowolne, bezpodstawne przyjęcie że poziom terenu, od którego należy mierzyć "wymiar pionowy" budynku ma wartości podane w decyzji organu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawił więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej należy wskazać, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny, zgodnie z którą przedmiotowa inwestycja obejmuje realizację dwóch budynków odrębnych pod względem funkcjonalnym i architektonicznym. Jednak co najistotniejsze, w tym zakresie Sąd I instancji uprzednio ocenił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do ustawowej definicji "budynku" (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego) i stwierdził w odniesieniu do tej definicji, że każda z dwóch części planowanej inwestycji jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundamenty i dach, co pozwala na stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia w istocie z dwoma budynkami. W tym miejscu należy wskazać, że dokonana w omawianym zakresie ocena prawna Sądu I instancji odpowiada definicji ustawowej "budynku", zgodnie z którą budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Definicja ta dla prawnego zdefiniowania "budynku" nie odnosi się do takich okoliczności faktycznych jak jedna płyta fundamentowa, jeden układ komunikacyjny, z jednym garażem podziemnym, czy też jedna infrastruktura techniczna, za pomocą których w skardze kasacyjnej skarżąca Spółka próbuje podważyć ocenę prawną Sądu I instancji. Aktualnie, z uwagi na możliwości techniczne, powszechną praktyką jest budowanie całych osiedli składających się z kilku budynków na jednej płycie fundamentowej, co wymusza w pewnym stopniu powiązanie infrastrukturalne; jednak nie oznacza, że taki sposób posadowienia tych budynków wpływa na prawną ich kwalifikację jako jednego budynku. Omawiany sposób realizacji inwestycji jako całości – niezależnie czy te budynki posadowione są w określonym oddaleniu między sobą, czy bezpośrednio ze sobą sąsiadują – czyni jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw twierdzenia jakoby inne desygnaty niż wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród oraz posiadanie fundamentów i dachu miałyby decydować o prawnej kwalifikacji budynku. Dla tej oceny nie ma znaczenia okoliczność faktyczna, podnoszona w skardze kasacyjnej, że płyta fundamentowa, wbrew dokonanej w sprawie ocenie, nie została oddylatowana. Poza tym na podstawie Prawa budowlanego możliwe jest objęcie jedną inwestycją więcej niż jednego budynku, co nie skłania do oceny, że jedno zamierzenie inwestycyjne może/powinno być kwalifikowane jako realizacja tylko jednego budynku. Ponadto Prawo budowlane przewiduje możliwość etapowego realizowania inwestycji składającej się z poszczególnych części, np. budynku mieszkalno-usługowo- handlowego (zwanego dalej "mieszkalnym") i budynku biurowo-usługowo-handlowego (zwanego dalej "biurowym"), co zależy wyłącznie od planów inwestycyjnych inwestora. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Omówiona powyżej problematyka ma wpływ na ocenę zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących ustalania wymiaru pionowego budynku i kwalifikacji w kwestii płaskiego dachu. A mianowicie, argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca ustalania wymiaru pionowego budynku w oparciu o ten wymiar dla budynku biurowego, z uwagi na opisaną powyżej prawną odrębność tego budynku od przylegającego do niego budynku mieszkalnego, nie może być miarodajna dla ustalenia wysokości budynku mieszkalnego znajdującego w części od ulicy [...]. W niniejszej sprawie oceniono, że dla tej części budynku mieszkalnego, tj. znajdującego się od strony ul. [...] zastosowanie znajduje § 21 ust. 4 pkt 5 lit. c planu miejscowego. Oceny tej nie podważono w skardze kasacyjnej. Zagadnienie to dotyczy tego jakie elementy zagospodarowania terenu należy zaliczyć do dachów płaskich i czy taki płaski dach znajduje się od strony ul. [...]. W tym miejscu należy przywołać treść ww. przepisu planu miejscowego. Zgodnie z tym przepisem planu miejscowego, na terenie, oznaczonym na rysunku planu symbolem 1UX-M/2, obowiązują następujące ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ochrony dziedzictwa kulturowego oraz systemu transportowego, w wydzieleniu wewnętrznym, oznaczonym na rysunku planu symbolem (H2), obowiązują następujące ustalenia – wymiar pionowy budynków krytych dachami o kącie nachylenia połaci dachowych mniejszym lub równym 12°, mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia dachu, nie może być większy niż 18 m. Skoro z ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika, że od strony ul. [...] budynek posiada elewację frontową, od tej strony budynek ten powinien mieć wymiar pionowy nie większy niż 18 m przy dachach o kącie nachylenia połaci dachowych mniejszym lub równym 12°. Od strony tej elewacji jednak poza określonym nachyleniem płaszczyzny elewacji budynku, co miałoby w ocenie strony skarżącej kasacyjnie stanowić kąt nachylenia dachu, nad tym nachyleniem zaprojektowano kolejną kondygnację budynku, która posiada tzw. dach płaski (o spadku 2%). Dlatego należy ocenić jako niewadliwą ocenę, wypowiedzianą przez Sąd I instancji, zgodnie z którą "wymiar pionowy budynku od strony ul. [...] został przekroczony i to nie tylko o 6,14 m (24,14 – 18 = 6,14) – jak wskazał Wojewoda – ale i dodatkową wysokość kondygnacji wystającą ponad skos". W konsekwencji w sposób uprawniony Sąd I instancji przyjął, że taka ocena jest wynikiem błędnego liczenia przez projektantów tego wymiaru od poziomu terenu do najwyższego punktu skosu, który – jak wyżej wskazano – nie jest dachem, z pominięciem dachu płaskiego wystającej ponad ten skos kolejnej kondygnacji. Wynika z tego, że tym samym od strony ulicy [...] nie mógł mieć zastosowanie § 21 ust. 4 pkt 5 lit. b planu miejscowego, ponieważ przepis ten nie dotyczy tzw. dachów płaskich. Dodatkowo w skardze kasacyjnej nie wykazano jakie znaczenie w sprawie ma treść § 21 ust. 4 pkt 5 lit. d planu miejscowego, który dotyczy tzw. dachów płaskich, w kontekście zlokalizowania określonego dachu, a więc i wysokości budynku od strony ulicy [...], jeżeli zważy się, że mamy do czynienia z jednym budynkiem. A mianowicie, jak ten przepis wpływa na spełnienie warunków z § 21 ust. 4 pkt 5 lit. b i c planu miejscowego, przy możliwości zrealizowania określonej wysokości od strony ulicy [...] i placu [...], przy założeniu realizacji od strony tej ulicy dachu płaskiego. Paragraf 24 ust. 5 pkt 4 lit. d planu miejscowego przy tzw. dachach płaskich, a takowe zaprojektowano od strony ulicy [...] i placu [...], wyłącza zastosowanie § 21 ust. 4 pkt 5 lit. c, ale w odległości 3 m od linii rozgraniczających ww. ulic. Umożliwia to zróżnicowanie wysokości budynku od strony tych ulic od 18 m do 23 m. Interpretacja tego regulowania zależy jednak od okoliczności konkretnej sprawy, a mianowicie czy wskazane w niej wysokości należy odnieść do właściwej max. wysokości budynku, która prawnie jest tylko jedna dla jednego budynku (o czym w dalszej części wywodu). Poza tym ww. przepisy planu abstrahują od zabudowy na sąsiednim terenie 1UX-M/3. Ponadto Sąd I instancji trafnie ocenił, że wysokość budynku mieszkalnego wynosi 24,14 m, mierząc od strony elewacji północnej, tj. od poziomu terenu od strony ulicy [...]. Co prawda, w planie miejscowym nie zdefiniowano pojęcia "wymiar pionowy budynku", które to pojęcie odnosi się do wysokości oraz nie wskazano jak należy ustalać ten wymiar w przypadku zróżnicowania poziomu terenu przy projektowanym budynku. Tego pojęcia nie wyjaśnia wskazana w skardze kasacyjnej treść § 3 pkt 15 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem "poziom terenu" to przyjęta w projekcie rzędna terenu w danym miejscu działki budowlanej. W tym zakresie ocena Sądu I instancji dotyczy właśnie przyjętej w projekcie budowlanym określonej rzędnej terenu od strony ulicy [...], co ma swoje uzasadnienie w obowiązujących przepisach (o czym będzie poniżej). Także problematyki tej nie wyjaśnia wskazany w skardze kasacyjnej § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ wskazana w nim wysokość nie dotyczy wysokości/wymiaru pionowego budynku, lecz górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Poza tym dotyczy innej problematyki, tj. sposobu ustalania parametrów dla nowej zabudowy na podstawie istniejącej w analizowanym terenie zabudowy (stąd ustalenie średniej wysokości). W omawianym zakresie w skardze kasacyjnej pominięto zaś treść § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. To w oparciu o ten przepis techniczny powinien być sporządzony projekt budowlany w zestawieniu z odpowiednimi przepisami planu miejscowego. Jednak w skardze kasacyjnej nie wykazano aby ocena prawna Sądu I instancji naruszała ww. przepis rozporządzenia. Nie podważono bowiem oceny, że nad połacią dachową (nachyloną o więcej niż 18o) zrealizowano dodatkowo kolejną kondygnację z dachem płaskim. Dla tej oceny nie ma zatem znaczenia argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca jak należy rozumieć pojęcia tarasu i dachu, skoro zgodnie z prawną metodą ustalania wysokości budynku znaczenie ma górna powierzchnia najwyżej położonego stropu. Taki wynik sprawy determinuje okoliczność, że od strony ulicy [...] i [...] mamy do czynienia z jednym budynkiem, dla którego ustalenie w prawny sposób wysokości powinno zostać dokonane od najniższego poziomu terenu, który w okolicznościach przedmiotowej sprawy znajduje się od strony ulicy [...]. Inne wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie punkty dotyczące ustalania wysokości dla przedmiotowego budynku nie mają znaczenia dla tej oceny. Ogólnie pojęte przepisy prawa budowlanego nie przewidują ustalania dla jednego budynku dwóch oddzielnych max. wysokości, dlatego interpretacja przepisów planu miejscowego, z uwagi na konstytucyjną hierarchiczność źródeł prawa, nie może być sprzeczna z normami prawa zawartymi w ustawach i rozporządzeniach (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Dlatego w okolicznościach przedmiotowej sprawy skoro mamy do czynienia z jednym budynkiem mieszkalnym znajdującym się od strony ulic [...] i [...] pojęcie poziomu terenu, o jakim mowa w § 24 ust. 5 pkt 4 lit. d planu miejscowego, należy odnieść do najniższego poziomu terenu od strony ulicy [...]. W ten sposób zostaną wyeliminowane wszystkie wątpliwości wynikłe z treści planu miejscowego, a dotyczące wysokości tego budynku. Nie można w konsekwencji doszukać się naruszenia prawa własności. W okolicznościach tej sprawy przepisy prawa dają skarżącej Spółce określoną swobodę wyboru określonej koncepcji zagospodarowania terenu. Wyjście poza jej prawne ramy daje zaś podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego złożenie projektu budowlanego, który przewidywał wysokość budynku wyższą niż dopuszczalna, dawało podstawę do oddalenia skargi przez Sąd I instancji na zaskarżoną decyzję Wojewody. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 35 ust. 1 pkt Prawa budowlanego w związku z § 21 ust. 4 pkt 5 lit. a-d planu miejscowego; art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 4 pkt 5 lit. a-d ww. planu miejscowego w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z powołanym poniżej w lit. a-d przepisami; art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego; art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego; art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.