IV SAB/Wa 190/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 grudnia 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza [...] do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] w [...] o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu zmierzającym do ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na odtworzeniu odsłoniętych mulistych i piaszczystych brzegów [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku wskazanego w punkcie 1; 3. stwierdza, że bezczynność Burmistrza [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] w [...] sumę pieniężną w wysokości 300 (słownie: trzysta) złotych; 5. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 100 (sto złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza [...] (dalej również: "organ" lub "Burmistrz") w sprawie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej również: "Stowarzyszanie" lub "skarżący") z dnia 7 grudnia 2015 r. o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na odtworzeniu odsłoniętych mulistych i piaszczystych brzegów rzeki [...] poprzez wycinkę drzew i krzewów na terenie gmin [...] i [...] oraz dzielnic [...], [...], [...] i [...] w ramach projektu [...] II. Stan sprawy przedstawia się następująco. II.1. Pismem z 20 sierpnia 2013 r. Zarząd [...] wystąpił do Burmistrza [...] o wydanie decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na odtworzeniu odsłoniętych mulistych i piaszczystych brzegów rzeki [...] poprzez wycinkę drzew i krzewów na terenie gmin [...] i [...] oraz dzielnic [...], [...], [...] i [...] w ramach projektu [...] (dalej również "postępowanie środowiskowe"). II.2. W dniu 7 grudnia 2015 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Burmistrza o wydanie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu środowiskowym na prawach strony. W uzasadnieniu tego podania Stowarzyszenie wskazało w szczególności, że przedmiotowe postępowanie wymaga udziału społeczeństwa, a celem statutowym Stowarzyszenia jest ochrona środowiska na terenie województwa [...]. II.3. Burmistrz pismem z 21 grudnia 2015 r. (doręczonym Stowarzyszeniu w dniu 11 stycznia 2016 r.) wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych podania (tj. do nadesłania odpisu z KRS oraz statutu) w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (k. 2 i 4 akt administracyjnych). II.4. W dniu [...] grudnia 2015 r. Burmistrz wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na odtworzeniu odsłoniętych mulistych i piaszczystych brzegów rzeki [...] poprzez wycinkę drzew i krzewów na terenie gmin [...] i [...] oraz dzielnic [...], [...], [...] i [...] w ramach projektu [...] (decyzja w aktach administracyjnych dołączonych m. in. do sprawy IV SA/Wa 2226/16). II.5. Stowarzyszanie uzupełniło braki formalne podania pismem z 18 stycznia 2016 r. Pismo to zostało nadane na poczcie w dniu 18 stycznia 2016 r. i wpłynęło do Burmistrza w dniu 20 stycznia 2016 r. (k. 5 akt administracyjnych, poświadczony notarialnie w dniu 12 kwietnia 2016 r. dowód nadania pisma – w aktach administracyjnych; pobrany przez Sąd wydruk ze strony http://emonitoring.poczta-polska.pl/). Pismo uzupełniającego braki znajduje się w aktach administracyjnych dołączonych m. in. do sprawy IV SA/Wa 2226/16 (k. 265). Na piśmie tym znajduje się prezentata z datą 20 stycznia 2016 r., a nadto dołączona jest do niego koperta z pieczęcią Poczty Polskiej potwierdzającą nadanie pisma w dniu 18 stycznia 2016 r. II.6. W aktach administracyjnych dołączonych m. in. do sprawy IV SA/Wa 2226/16 (k. 266) znajduje się pismo Burmistrza z 28 stycznia 2016 r., w którym Burmistrz stwierdza, że pozostawia podanie Stowarzyszenia bez rozpoznania z uwagi na uchybienie terminu do uzupełnienia braków formalnych podania. Zdaniem Burmistrza, termin ten upłynął bezskutecznie w dniu 18 stycznia 2016 r. (wezwanie doręczono 11 stycznia 2016 r., zaś pismo uzupełniające braki "złożono 20.1.2016 r."). Z akt nie wynika, aby rzeczono pismo Burmistrza zostało wysłane do Stowarzyszenia. II.7. W dniu 29 lutego 2016 r. Stowarzyszenie wniosło zażalenie na bezczynność Burmistrza [...] podnosząc między innymi, że Burmistrz nie udzielił Stowarzyszeniu odpowiedzi na pismo Stowarzyszenia z 18 stycznia 2016 r. uzupełniające braki podania. W dniu 7 marca 2016 r. Stowarzyszenie wezwało ponadto Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa (tj. bezczynności w rozpoznaniu podania o dopuszczenie do udziału w postępowaniu). W odpowiedzi na to wezwanie Burmistrz pismem z 15 marca 2016 r. poinformował Stowarzyszenie pozostawieniu podania bez rozpoznania z uwagi na złożenie pisma uzupełniającego braki w dniu 20 stycznia 2016 r. II.8 Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również: "SKO w [...]") uznało wspomniane wyżej zażalenie Stowarzyszanie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że Stowarzyszenie nie uzupełniło w terminie braków formalnych podania. II.9. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. (znak: [...]) SKO w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] grudnia 2015 r. (decyzja w aktach administracyjnych dołączonych m. in. do sprawy IV SA/Wa 2226/16). III.1 W skardze na bezczynność Burmistrza wniesionej w dniu 29 kwietnia 2016 r. Stowarzyszanie zarzuciło, że Burmistrza nie rozpatrzył powołanego wyżej wniosku Stowarzyszenia z 7 grudnia 2015 r., chociaż braki formalne zostały przez Stowarzyszanie uzupełnione w terminie, tj. 18 stycznia 2016 r. Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie zaistniałej bezczynności Burmistrza [...] oraz o zobowiązanie Burmistrza do załatwienia sprawy - poprzez wydanie stosownego postanowienia w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu środowiskowym - w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, a także o zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia od Burmistrza [...] sumy pieniężnej w wysokości 300 zł oraz zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia od Burmistrza [...] zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw Stowarzyszenia w niniejszej sprawie-w kwocie 122,14 zł. Stowarzyszanie uzupełniło skargę pismem z 16 listopada 2016 r., w którym powołało się m. in. na wyrok NSA z 25 października 2013 r. (II OSK 1217/12). III.2 W odpowiedzi na skargę Burmistrz nie przedstawił jednoznacznego stanowiska co do rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. Burmistrz stwierdził, że uzupełnienie braków formalnych podania zostało "doręczone do Urzędu 20.01.2016 r.". Równocześnie Burmistrz wyjaśnił, że wydanie decyzji środowiskowej w dniu [...] grudnia 2015 r. było podyktowane zagrożeniem naruszenia prawa Unii Europejskiej z powodu zwłoki w uruchomieniu inwestycji. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. IV.2. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w orzecznictwie rozstrzygnięto, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a nie skarga na inną czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2). Stowarzyszanie skorzystało zatem z prawidłowego trybu kwestionowania zachowania Burmistrza w postaci pozostawienia podania Stowarzyszenia z 7 grudnia 2015 r. bez rozpoznania. Stowarzyszanie przed wniesieniem skargi spełniło również warunek dopuszczalności skargi w postaci wyczerpania środków zaskarżenia wnosząc zażalenie na bezczynność do SKO w [...] (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). IV.3. W świetle powołanych wyżej dowodów (punkt 2.5 oraz II.3 uzasadnienia) nie budzi najmniejszych wątpliwości, że Burmistrz błędnie przyjął, że Stowarzyszanie nie uzupełniło w terminie braków formalnych podania. Bezsporne jest, że termin ten upływał w dniu 18 stycznia 2016 r. W tym też dniu została nadana przez Stowarzyszenie na Poczcie Polskiej przesyłka zawierająca pismo uzupełniające braki. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. W świetle takich ustaleń Burmistrz dopuścił się zarzuconej mu przez Stowarzyszenie bezczynności. Dlatego też rozstrzygnięto na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku. IV.4. Sąd równocześnie uznał, że bezczynność Burmistrza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też Sąd orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę na samą wątpliwość, czy po wydaniu decyzji organ I instancji może w ogóle podejmować czynności dotyczące nierozpoznanego podania o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Przepisy w tej kwestii są niejednoznaczne. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd powołany przez Stowarzyszanie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 25 października 2013 r. (II OSK 1217/12, CBOSA). Zgodnie z tym stanowiskiem, w sytuacji złożenia przez organizację ekologiczną wniosku o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualny tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej: "ustawa ocenowa"), uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału na prawach strony nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie, nawet wówczas gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec nie wniesienia odwołania przez strony tego postępowania. Należy zauważyć, że pogląd ten został przez NSA sformułowany nie w oparciu o jednoznacznie brzmiący przepis, ale w wyniku dokonania wykładni szeregu norm prawnych z wykorzystaniem zaawansowanych metod wykładni. Ponadto, na brak rażącego naruszenia prawa wpływa również okoliczność, że Stowarzyszanie mogło złożyć odwołanie oraz przystąpić do postępowania odwoławczego niezależnie od bezczynności Burmistrza korzystając z możliwości przewidzianych w art. 44 ust. 2 ustawy ocenowej. Bezczynność Burmistrza nie pozbawiła również Stowarzyszenia możliwości wniesienia skargi na decyzję SKO w [...] z [...] czerwca 2016 r. (art. 44 ust. 3 ustawy ocenowej). Zgodnie bowiem z tym przepisem, organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Ponadto, w przedmiotowym postepowaniu środowiskowym brało udział wiele organizacji społecznych. W tym aspekcie nie sposób przyjąć, niezależnie od obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym zasady domniemania dobrej wiary (będącej elementem zasady praworządności – art. 7 k.p.a.), że uchybienie Burmistrza w stosunku do Stowarzyszenia było czymś więcej niż zwykłą pomyłką, a w szczególności, że uchybienie to było przejawem celowych działań pracowników Urzędu Miasta [...]. IV.5. Wydanie wspomnianej decyzji SKO w [...] czyni natomiast bezprzedmiotowym zobowiązywanie Burmistrza do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu środowiskowym. Postępowanie to zakończyło się bowiem ostateczną decyzją administracyjną wydaną przez organ II instancji. W takim przypadku nie znajduje zastosowania pogląd wyrażony w sprawie II OSK 1217/12 w zakresie możliwości uchylenia ostateczności decyzji organu I instancji. Dlatego też Sąd orzekł na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku). IV.6. Sąd za uzasadnione uznał żądanie Stowarzyszenia przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej w żądanej wysokości 300 zł (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Uwzględniając opisane wyżej uchybienie Burmistrza w ocenie zachowania terminu do uzupełnienia braków podania Sąd stwierdza, że zasądzenie tej sumy jest konieczne przede wszystkim w aspekcie funkcji prewencyjnej i kompensacyjnej tego środka prawnego. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy Sąd uznał, że kwota w wysokości 300 zł nie jest nadmierna. Przypomnieć należy, że maksymalna kwota sumy pieniężnej to połowę kwoty 38 999,78 zł (zob. Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r., M.P. z 11 lutego 2016 r.). IV.7. Równocześnie należy wskazać, że orzekając w sprawie bezczynności Burmistrza Sąd nie może formułować podglądów co do tego, czy stwierdzona bezczynność miała wpływ na legalność decyzji Burmistrza oraz decyzji SKO w [...]. Sądowi wiadome jest przy tym z urzędu, że na przedmiotową decyzję SKO w [...] wpłynęły trzy skargi, w tym skarga Stowarzyszenia (sygn. akt IV SA/Wa 2226, 2227 oraz 2228/16). IV.8. O kosztach postępowania przeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł. Sąd nie uwzględnił żądania Stowarzyszenia o zasądzenie również kwoty 22,14 zł związanej z kosztami notarialnych poświadczeń dokumentów dołączonych do skargi. Sąd nie żądał od Stowarzyszenia takiej formy dokumentów, stąd też nie były to koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw. IV.9. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.