II OSK 1217/12

Dnia 25 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Protokolant starszy asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 25 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 809/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. oraz Stowarzyszenia [...] w B. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do toczącego się postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z funkcją pensjonatową oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 809/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w S. oraz skargi Stowarzyszenia [...] w B. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do toczącego się postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z funkcją pensjonatową, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Kłodzkiego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] marca 2011 r. do Starosty Kłodzkiego wpłynął wniosek inwestora - [...] sp. z o.o. w S., dalej jako spółka, w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z funkcją pensjonatową nr [...] w ramach Osiedla Mieszkaniowego "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości B.K., na działce nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb B. W. W trakcie prowadzonego postępowania w dniu [...] maja 2011 r. organizacja ekologiczna - Stowarzyszenie [...] w B., zwanej dalej stowarzyszeniem, skierowała do Starosty Kłodzkiego wniosek o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze podmiotu na prawach strony, uzasadniając to swoimi celami statutowymi oraz interesem społecznym. Postanowieniem (w formie pisma) z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] Starosta Kłodzki odmówił dopuszczenia stowarzyszenia w charakterze podmiotu na prawach strony do przedmiotowego postępowania wskazując w uzasadnieniu, że mogło ono brać udział i wzięło w postępowaniu dotyczącym przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a prowadzonym przed wydaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu (zwanego dalej "RDOŚ") postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie do Wojewody Dolnośląskiego Stowarzyszenie podniosło, że Starosta Kłodzki nie przedstawił jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego i prawnego. Podkreśliło, że postępowanie dotyczące przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar natura 2000 jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa (art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. 2008 nr 199, poz. 1227): dalej u.u.u.o.ś.), a zgodnie z art. 44 ust. 1 przywołanej ustawy - w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa uczestniczą organizacje ekologiczne (w charakterze podmiotu na prawach strony), które zgłoszą to uczestnictwo a organ prowadzący postępowanie może odmówić organizacji przyznania statusu podmiotu na prawach strony jedynie w przypadku gdy uzna, że dane stowarzyszenie nie jest "organizacją ekologiczną". Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie (wydane w formie pisma) i umorzył postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji w tej sprawie w całości. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia zostało zakończone decyzją Starosty Kłodzkiego z dnia [...] czerwca 2011 r., od której nie zostało wniesione odwołanie i w tej sytuacji orzekanie o dopuszczeniu stowarzyszenia do udziału na prawach strony w tym postępowaniu stało się bezprzedmiotowe. Podkreślił jednak, wskazując przy tym na regulacje przepisów art. 98 ust. 2 u.u.u.o.ś, art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t. jedn. z 2010 r., Dz. U. nr 243, poz. 1623 ze zm., w skrócie u.p.b.) i art. 44 u.u.u.o.ś., że błędna jest argumentacja Starosty Kłodzkiego sugerująca, że stowarzyszenie nie było uprawnione do udziału w całości postępowania prowadzonego w sprawie ww. inwestycji, a jedynie w jego części, która toczyła się przed wydaniem przez RDOŚ postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Przypomniał przy tym, że przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 3 u.p.b.). Wojewoda Dolnośląski podniósł też, że w trakcie oceny ewentualnego udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu Starosta Kłodzki powinien był mieć na względzie przede wszystkim cele statutowe organizacji przemawiające za jej udziałem w postępowaniu, a zatem powinien był dokonać analizy zapisów statutowych stowarzyszenia, w szczególności § 9 pkt 1 i 3, z których wynika, że do zadań stowarzyszenia należy "zachowanie, ochrona i odtwarzanie środowiska naturalnego oraz zachowanie, ochrona i odtwarzanie ładu przestrzennego oraz krajobrazu naturalnego)". Dodał, że we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stowarzyszenie wskazało, że planowana inwestycja "może oddziaływać na obszary o wyjątkowych walorach przyrodniczych, które są dobrem wymagającym szczególnego traktowania i podlegają ochronie prawnej", a taka ocena nie została dokonana przez Starostę Kłodzkiego. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze na powyższe postanowienie (postępowaniu sądowoadministracyjnemu nadano sygn. akt II SA/Wr 809/11) spółka wniosła o jego uchylenie. Skargę na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2011 r. złożyło także stowarzyszenie (postępowaniu sądowoadministracyjnemu nadano sygn. akt II SA/Wr 810/11), wnosząc o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargi Wojewoda Dolnośląski wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) postanowił połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia obie sprawy ze skarg spółki i stowarzyszenia. Sąd Wojewódzki uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Kłodzkiego wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż stowarzyszenie było uprawnione do udziału w całości postępowania prowadzonego w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z funkcją pensjonatową wraz z infrastrukturą towarzyszącą inwestycji, a nie jedynie w jego części, która toczyła się przed wydaniem przez RDOŚ postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Sąd wskazał, że w myśl art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dalszy § 3 tegoż artykułu stanowi natomiast, ze organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Powyżej przytoczone uregulowanie, zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 u.p.b., nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, chyba że mamy do czynienia z postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami u.u.u.o.ś. W tym bowiem przypadku, będącym zatem wyjątkiem od wyjątku, stosuje się w zgodzie z art. 28 ust. 4 u.p.b. przepisy art. 44 u.u.u.o.ś. Po przytoczeniu powyższych przepisów, dla Sądu pierwszej instancji kluczowym stało się pytanie czy przedmiotowe postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z funkcją pensjonatową wraz z infrastrukturą towarzyszącą inwestycji mieści się w pojęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami u.u.u.o.ś. Odpowiedź na tak postawione pytanie Sąd ten wywiódł z treści przepisu art. 98 ust. 4 u.u.u.o.ś., który stanowi, że przed wydaniem postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, regionalny dyrektor ochrony środowiska występuje do organu właściwego do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony (w przedmiotowej sprawie będzie to Starosta Kłodzki) - o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w trybie art. 33-36 i 38, przekazując temu organowi raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie budzi wątpliwości, iż w niniejszej sprawie RDOŚ we Wrocławiu, po wydaniu w dniu [...] kwietnia 2011 r. postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego z funkcją pensjonatową, zwrócił się do Starosty Kłodzkiego pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w trybie art. 33-36 i 38 u.u.u.o.ś. przed wydaniem postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, dołączając jednocześnie raport o oddziaływaniu na środowisko. W ocenie Sądu pierwszej instancji przyznać wobec tego należało, iż organizacji ekologicznej, która powołując się na swoje cele statutowe, zgłosiła chęć uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa, służyło prawo uczestniczenia w nim na prawach strony, a tym samym przysługiwało również skutecznie zażalenie na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu. Sąd wskazał w drugiej kolejności, iż organ odwoławczy wadliwie umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji w tej sprawie w całości opierając się na twierdzeniu, że orzekanie o dopuszczeniu stowarzyszenia do udziału na prawach strony stało się bezprzedmiotowe. W tej kwestii Sąd podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 20/07, że w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia decyzja ta traci powyższą cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. Sąd podał, że przywołaną powyżej argumentację wzmacnia rozszerzenie w u.u.u.o.ś. uprawnień organizacji ekologicznej (organizacji społecznej, której statutowym celem jest ochronna środowiska) o prawo wniesienia odwołania, jak i skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy odpowiednio albo nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ I instancji (wniesienie odwołania jest równoznaczne wówczas ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu, przy czym w postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony), albo w ogóle nie brała ona w obu instancjach udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Z prawa bezpośredniego zaskarżenia decyzji organizacja ekologiczna może jednakże skorzystać tylko wówczas gdy nie występowała wcześniej przed danym organem administracyjnym z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdyż wówczas może wyłącznie oczekiwać na rozpatrzenie tego wniosku ( zakaz konkurencji czynności procesowych). Sąd Wojewódzki wyjaśnił następnie, że ponownie rozpoznając sprawę organy winny odnieść się do merytorycznych przesłanek dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, tj. czy powołane cele statutowe stowarzyszenia świadczą o tym, że mamy do czynienia z organizacją ekologiczna, oraz czy za udziałem stowarzyszenia w sprawie na prawach strony przemawia interes społeczny, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej działająca za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika [...] Sp. z o.o. w S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając Sądowi I instancji: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane i oparcie orzeczenia na przepisie art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. oparcie orzeczenia na przepisie art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie przepisu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez orzeczenie wyrokiem o uchyleniu postanowienia Wojewody Dolnośląskiego i poprzedzającego je postanowienia Starosty Kłodzkiego w sytuacji, w której zachodziła bezprzedmiotowość postępowania; - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 28 ust 2 i 4 ustawy prawo budowlane oraz art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. 2008 nr 199, poz. 1227) poprzez uznanie, że skarżącemu stowarzyszeniu przysługuje walor bycia stroną toczącego się postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niepodanie w sposób jednoznaczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zatem sprawa ta została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega, którym zdaniem skarżącego przepisom Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada klika jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., II FSK 1007/06 - LEX nr 377587). Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. W tym kontekście postawienie przez autora rozpoznawanej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 31 k.p.a. nie spełnia powyższych wymogów, bowiem artykuł ten składa się z pięciu paragrafów co jak wyżej wskazano uniemożliwia ocenę zasadności tych zarzutów. Ta uwaga odnosi się też do zarzutu naruszenia art. 44 u.u.u.o.ś bez wskazania naruszonego ustępu a ten art. składa się z czterech ustępów. Za wadliwie sporządzone należy też uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 i 31 k.p.a. bez wskazania powiązania tych naruszeń organów administracji z naruszeniem przepisów, które stosował Sąd pierwszej instancji podczas kontroli zaskarżonego postanowienia tj. przepisów ustawy p.p.s.a., bowiem Sąd ten nie stosował przepisów procedury uregulowanej w k.p.a. Niemniej jednak, niezależnie od poczynionych powyżej uwag stwierdzić należy, iż nie można zgodzić się z poglądem wnoszącego skargę kasacyjną o bezprzedmiotowości postępowania w tym postępowania zażaleniowego. Stosownie do treści art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego przepisów jego ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 tej ostatniej ustawy. Jak to już słusznie wskazał Sąd Wojewódzki kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy jest odpowiedź na pytanie czy przedmiotowe postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z funkcją pensjonatową mieści się w pojęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami u.u.u.o.ś. Odpowiedź na tak postawione pytanie wynika z treści art. 98 ust. 4 u.u.u.o.ś., który stanowi, że przed wydaniem postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, regionalny dyrektor ochrony środowiska występuje do organu właściwego do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony (w przedmiotowej sprawie będzie to Starosta Kłodzki) - o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w trybie art. 33-36 i 38, przekazując temu organowi raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Skoro RDOŚ we Wrocławiu, po wydaniu w dniu [...] kwietnia 2011 r. postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego z funkcją pensjonatową, zwrócił się do Starosty Kłodzkiego pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w trybie art. 33-36 i 38 u.u.u.o.ś. przed wydaniem postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, dołączając jednocześnie raport o oddziaływaniu na środowisko, to uznać trzeba, iż sprawa pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego z funkcją pensjonatową wymaga udziału społeczeństwa. Zatem do wniosku stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w tej sprawie stosuje się przepisy art. 44 u.u.u.o.ś. (na nie powołuje się stowarzyszenie we wniosku), natomiast przepisy art. 31 k.p.a. znajdą zastosowanie tylko w zakresie nie uregulowanym w art. 44 u.u.u.o.ś i poza § 4 tego art. Pomimo zmiany stanu prawnego za pomocny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy należy uznać pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 20/07, że w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia decyzja ta traci powyższą cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. Pogląd ten nie traci swojego waloru także w niniejszej sprawie nie dotyczącej organizacji społecznej lecz ekologicznej. Także na gruncie przepisów art. 44 u.u.u.o.ś można sformułować tezę, że w sytuacji złożenia przez organizację ekologiczną wniosku o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa na podstawie art. 44 ust. 1 u.u.u.o.ś uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału na prawach strony nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie, nawet wówczas gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec nie wniesienia odwołania przez strony tego postępowania. Tezy tej ze względu na okoliczności niniejszej sprawy, nie podważają zapisy ust. 2 i 3 art. 44 u.u.u.o.ś nadające organizacjom ekologicznym prawo wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego nawet gdy nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji lub odpowiednio przed organem drugiej instancji. Bowiem zakaz konkurencji czynności procesowych uniemożliwia organizacji ekologicznej wniesienie odwołania przed zakończeniem procedury dotyczącej odmowy dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Także wniesienie skargi nie byłoby możliwe z uwagi na niewyczerpany tok dwóch instancji postępowania administracyjnego. W rezultacie należy uznać, że stowarzyszeniu, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłosiło w niniejszej sprawie chęć uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa, służyło prawo uczestniczenia w nim na prawach strony, a tym samym przysługiwało również skutecznie zażalenie na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu. Zatem w przypadku wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia tego stowarzyszenia do udziału w sprawie wymagającej udziału społeczeństwa organ ten powinien wstrzymać się z wydaniem pozwolenia na budowę do czasu nabycia ostateczności tego postanowienia. W konsekwencji postępowanie dotyczące dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w niniejszej sprawie a w szczególności postępowanie zażaleniowe nie stało się bezprzedmiotowe na skutek wydania pozwolenia na budowę, gdyż prowadziłoby to w istocie do pozbawienia w przypadku tegoż stowarzyszenia realnego znaczenia przepisu art. 44 ust. 1 u.u.u.o.ś. umożliwiającego mu udział w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z funkcją pensjonatową. Dlatego słusznie Sąd pierwszej instancji wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienia Starosty Kłodzkiego nie naruszając art. 28 ust 2 i 4 Prawa budowlanego i art. 44 ust. 1 i 4 u.u.u.o.ś. Wniosek stowarzyszenia będzie nadal podlegał merytorycznemu rozpoznaniu, przy czym ponownie rozpoznając sprawę organy winny odnieść się do merytorycznych przesłanek dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę tj. czy cele statutowe stowarzyszenia świadczą o tym że jest ono organizacją ekologiczną, bez badania czy za jego udziałem przemawia interes społeczny, bowiem przepis art. 44 ust. 1 u.u.u.o.ś. takiego wymogu nie stawia. W razie pozytywnego rozpoznania wniosku stowarzyszenia decyzja Starosty Kłodzkiego z dnia [...] czerwca 2011 r., podlegać będzie doręczeniu stowarzyszeniu, co umożliwi mu wniesienie odwołania. Za niezasadny należy też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niepodanie w sposób jednoznaczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bowiem Sąd pierwszej instancji wskazał, że w pełni podziela pogląd NSA a następnie przytaczając ten pogląd łącznie z przepisami których dotyczy tj. art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. Tym samym należy uznać, że te przepisy wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia. Przepisy te jako mające zastosowanie w sprawie Sąd częściowo powtórzył we wskazaniach co do dalszego postępowania. Mając powyższe na względzie należało uznać, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił. .