II SA/Po 649/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Jana na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia lipca 2016r. w przedmiocie warunków zabudowy I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia kwietnia 2016 roku II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 997,- zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem datowanym dnia lutego 2016 roku Tamara (dalej: wnioskodawca) wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce. Burmistrz Gminy decyzją z dnia kwietnia 2016 roku na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2016, poz. 23 ), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. 2015, poz. 199 ze zm.) ustalił dla powyższej inwestycji budowy budynku gospodarczego w granicy z działką następujące warunki zabudowy: - stan zagospodarowania terenu objętego decyzją: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; - rodzaj i funkcja zabudowy oraz zagospodarowania terenu wynikająca z ustaleń decyzji to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; - nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona została w odległości 5 m od frontowej granicy działki, przy czym za frontową granicę działki uważa się tą granicę, która przylega do drogi publicznej, w odległości 3 m z tyłu strony działki, od granicy z dz. oraz w odległości 5 m z prawej strony działki, od granicy z dz., dokładny przebieg określono na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik do decyzji; - wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: do 40%; - dopuszczono sytuowanie ściany bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną; - dopuszczono obiekty jednokondygnacyjne; - dopuszczono dachy płaskie; - dopuszczono sytuowanie obiektów z dachem płaskim, dla których kierunku kalenicy nie ustalono; - budynek gospodarczy ograniczono do następujących wartości (maksymalna szerokość elewacji frontowej: 8 m, maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: 6 m, maksymalna wysokość obiektu: 6 m; - decyzja swoim zasięgiem nie obejmuje obszarów chronionych na podstawie ustawy o ochronie przyrody, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; - przedsięwzięcie objęte decyzją nie jest zaliczone do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; - zagospodarowanie terenu oraz wprowadzana zabudowa nie może pozbawić dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie może wiązać się z uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenie elektryczne i promieniowanie, z zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W odwołaniu złożonym dnia maja 2016 roku Jan (dalej: skarżący) właściciel działki zastrzegł, że chcąc zlokalizować na przedmiotowej działce jakikolwiek budynek, zmuszony będzie zlokalizować go nie w odległości 4,0 m od granicy działki, lecz ze względu na zapis w projekcie decyzji, minimum 8,0 m. Ogranicza to możliwość rozbudowy budynku gospodarczego, gdzie przygotowano fundamenty na rozbudowę. Nadto wysokość budynku garażowo-gospodarczego, która wynosi do 6,0 m, znacząco ograniczy dostęp słońca do działki od strony południowo-wschodniej, co uniemożliwi jej dalsze użytkowanie w dotychczasowy sposób. Dnia lipca 2016 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie wydało decyzję na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 roku, poz. 446 z późn. zm.), art. 1, 2, 17 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), § 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (Dz. U. z 2003 roku Nr 198., poz. 1925) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 roku, poz. 23), utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Odniósł się do wszystkich parametrów planowanej zabudowy przewidzianych w przepisach prawa. Zdaniem Kolegium na zakreślonym obszarze występuje funkcja mieszkaniowa. Posadowienie wnioskowanej inwestycji nie zakłóci ładu przestrzennego, a wręcz stanowić będzie kontynuację istniejącego już w obszarze analizowanym sposobu zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że właściwie określono w decyzji organu pierwszej instancji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie do 40%. Nie budzi zastrzeżeń Kolegium także ustalenie parametru w postaci szerokości linii frontowej. Za prawidłowe uznano również wyznaczenie wskaźnika górnej granicy elewacji frontowej (wysokości zabudowy) do 6 m. Wynika to z prawidłowo zastosowanych regulacji prawnych odnoszących się do przedmiotowej sprawy. Z powyższym orzeczeniem nie zgodził się skarżący wnosząc do tutejszego Sądu skargę datowaną dnia sierpnia 2016 roku. Zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędne zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie przez Organ II instancji, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki, przemawiające za umożliwieniem usytuowania nowego budynku w odległości bliższej niż wskazane w tym przepisie tj. bezpośrednio przy granicy działki co - jak wskazuje w uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze - miało być zasadne z uwagi na zachowanie harmonijnej całości na obszarze, który był przedmiotem analizy, oraz naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz zaniechanie przez Organ podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co było bezpośrednią przyczyną błędnego przyjęcia, że posadowienie, na sąsiedniej działce, nowego budynku w bezpośredniej granicy nie zakłóci ładu przestrzennego, a wręcz stanowić będzie kontynuację, istniejącego już w analizowanym obszarze, sposobu zabudowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez organ obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które to zaniechanie polegało na nie przeprowadzeniu rzetelnych oględzin obszaru analizowanego, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że większość zabudowań, występujących na analizowanym obszarze jest położonych w granicach działek sąsiednich, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł na podstawie przepisu art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Swoje stanowisko uzasadnił brakiem zgodności poczynionych ustaleń organów ze stanem rzeczywistym sprawy. Budynki mieszkalne, które znajdują się w analizowanym obrębie, nie są – jego zdaniem - usytuowane przy granicy z działką sąsiednią, ale są ze sobą szczepione ścianami. Stanowi to istotną różnicę i nie może być traktowane jako dostateczna podstawa dopuszczenia usytuowania planowanego budynku gospodarczego w granicy. Skarżący wywodził również, że na analizowanym terenie nie przeważa posadowienie obiektów przy granicy działki, natomiast przeważają budynki, które są ze sobą szczepione ścianami.Dalej podkreślił, że fakt, iż przewidziana w decyzji o warunkach zabudowy możliwość usytuowania budynku w granicach z działką sąsiadującą nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego, ponieważ ostateczna lokalizacja budynku ustalona zostanie przez organy architektoniczno-budowlane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, nie powoduje jeszcze, że organ jest zwolniony z obowiązku rzetelnej oceny dopuszczalności takiego usytuowania zabudowy. Fakt, że jego stanowisko nie wiąże organu architektoniczno-budowlanego, nie implikuje założenia, że stanowisko to pozbawione jest jakiejkolwiek mocy. W innym razie, brak - w ocenie skarżącego - zasadności zajmowania przez organ stanowiska w przedmiocie usytuowania zabudowy i w konsekwencji powinno to pozostać w wyłącznej kompetencji organu architektoniczno - budowlanego (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2065/10) Organ odwoławczy w odpowiedzi na wyżej przytoczoną skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn niżej przedstawionych Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 166), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a." - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia lipca 2016 roku utrzymująca zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy z dnia kwietnia 2016 roku znak ustalającą warunki zabudowy. Na wstępie wskazać należy regulacje prawne określające kompetencje organu w sprawie oraz dyspozycje, których wypełnienie warunkuje prawidłowość postępowania administracyjnego. I tak zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. 2016, poz. 778) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego oraz terenów objętych planem uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 roku, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 roku, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast w ust. 6 ustawodawca zawarł delegację, na podstawie której Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Powyższy akt prawny, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w § 3 stanowi, że właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizy i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla przedmiotowego terenu nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim wypadku wnioskowana inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Organy weryfikowały kolejne przesłanki przywołanego wyżej art. 61 ust. 1 ustalając, iż rzeczona działka posiada dostęp do drogi publicznej, jest ona odpowiednio uzbrojona, nie wymaga zgody wskazanej w pkt 4 przepisu oraz jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ I instancji wyznaczył również wartości planowanej inwestycji, a w szczególności kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wątpliwości Sądu budzą jednak ustalenia faktyczne stojące u podstaw rozstrzygnięć organów –ustalenia dokonane w oparciu o znajdującą się w aktach organu I instancji mapę załączoną do wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z przywołanym rozporządzeniem wyznaczono obszar dla analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wskazuje ustawodawca to na tym obszarze ma zostać dokonana analiza. Tymczasem przeprowadzona analiza nie miała za przedmiot wyznaczonego obszaru w jego części północnej, północno-wschodniej oraz wschodniej. Legenda mapy wskazuje, że budynki posadowione na działkach nie zostały zidentyfikowane i pozostają poza podstawą do analizy cech zabudowy. Tak przeprowadzone postępowanie de facto prowadzi do dyskrecjonalności organu w przedmiocie ograniczenia analizowanego obszaru i tym samym stanowi naruszenie wyżej przywołanych przepisów prawa. Wyniki analizy po wskazanej korekcie mogą być inne niż przedłożone w aktach. Odnosząc się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie nalęży podkreślić,że z przepisu art. 54 i 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) wynika, iż w decyzji o warunkach zabudowy można ustalić, iż projektowana inwestycja może być usytuowana na granicy działki.. Fakt, że w art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się, że w decyzji o warunkach zabudowy ustala się linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, nie oznacza, że nie można w takiej decyzji określić, że projektowany budynek może być usytuowany na granicy działki. Takie usytuowanie budynku może być elementem istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji ładu przestrzennego. Nie ulega zaś wątpliwości, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a. w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Jeżeli w sąsiedztwie planowanej inwestycji powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa na granicy działki, to jest to element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy, co może oznaczać niekiedy wręcz zakaz budowy inaczej niż na granicy. W niniejszej sprawie brak jest jednak podstaw do przyjęcia takiego rozumowania. Główny zarzut skargi sprowadza się do twierdzenia, że usytuowanie planowanego budynku gospodarczego w granicy z działką skarżącego wpłynie w sposób istotny na zagospodarowanie jego działki. Stwierdzić należy, że jest to argument który organ winien wziąć pod uwagę na tym etapie postępowania. Takie usytuowanie budynku może bowiem zakłócić ład architektoniczny który organ bada w tym postępowaniu. Na działce skarżącego znajduje się bowiem budynek gospodarczy w granicy z działką na której istnieje budynek gospodarczy w granicy z działką skarżącego. Podobnie zagospodarowane są działki. Taka zabudowa wyznacza na tym terenie ład architektoniczny, który winien być kontynuowany na działce inwestycyjnej. Na działce skarżącego w granicy z działką inwestycyjną nie może być bowiem posadowiony budynek gospodarczy w granicy z działką inwestora, gdyż działka skarżącego jest już zagospodarowana w inny sposób, który jest kontynuację zabudowy na sąsiednich działkach. Powyższe wnioski Sąd wyciągnął w oparciu o załącznik graficzny do decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny ponowi analizę terenu biorąc pod uwagę wszystkie działki w terenie analizowanym oraz uwzględni wytyczne Sądu w zakresie ładu architektonicznego na badanym terenie. W tych warunkach na podstawie art.145$1.pkt.1 lit. c p.p.s.a.należało uchylić zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie II wyroku. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. skarżącemu należało zwrócić wpis od skargi w kwocie 500,00 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, natomiast 480,00 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804).