II OSK 1227/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1082/16 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1082/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. L. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 151 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. (c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 4 pkt 6 i art. 19 ust. 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (ten ostatni w brzmieniu ustalonym na podstawie ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 18 marca 2010 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 474), w związku z przepisami art. 53 ust 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r. poz. 647 (dalej u.p.z.p.) przez oddalenie skargi, choć zasługiwała na uwzględnienie i przyjęcie, że przy uzgodnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy, punktem odniesienia dla wojewódzkiego konserwatora zabytków mogły być tylko parametry sąsiedniej zabudowy, położonej poza obszarem inwestycji, choć do tego organu należało zapewnienie nie tyle ładu przestrzennego zastanego w sąsiedztwie, ale ochrona obszaru inwestycji a w tym zabytków wpisanych do rejestru zabytków, ochrona otoczenia takich zabytków, ochrona zabytków wpisanych do ewidencji oraz - zwłaszcza w niniejszej sprawie - ochrona układu urbanistyczno architektonicznego historycznego zespołu miasta uznanego na podstawie zarządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. (M. P. Nr 50, poz. 418) za pomnik historii w rozumieniu przepisów art. 15 w zw. z art. 142 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, 2. art. 151 i art. 145 § 1 pkt i lit. (c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. przez oddalenie skargi, choć zasługiwała na uwzględnienie i przyjęcie, że badanie wysokości budynków, które mogły stanowić punkt odniesienia dla ustalenia wysokości projektowanej zabudowy wymagałoby przeprowadzenia ponownego postępowania w trybie przepisu art. 59 u.p.z.p., choć dane o ilości kondygnacji wszystkich budynków mogących stanowić taki punkt odniesienia zostały wpisane do części graficznej warunków zabudowy i stanowiły fragment decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym, co należało wziąć pod uwagę przy weryfikacji tej decyzji, 3.art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. (c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K. p. a. w związku z przepisami art. 53 ust 4 pkt. 2 w zw. z art. 64 ust 1 u. p. z. p. przez oddalenie skargi, choć zasługiwała na uwzględnienie i przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2013 r. nr [...] nie podlega stwierdzeniu nieważności jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, choć zawiera sprzeczne ze sobą parametry maksymalnej wysokości zabudowy, której to sprzeczności nie da się usunąć w drodze interpretacji treści tej decyzji i postanowienia uzgadniającego z dnia 3 października 2013 r.; ani poprzez odniesienie tych parametrów do zabudowy klasztornej podlegającej przebudowie, ani poprzez odniesienie tych parametrów do pozostałej części zabudowy klasztornej, która zgodnie z treścią tej decyzji (części graficznej warunków zabudowy) nie jest jednolita i dzieli się na części jedno-, trój- i czterokondygnacyjne o zróżnicowanej wysokości. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Bydgoszczy wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej. Zarzuty kasacji nie są zasadne. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa. Ustalenie w zakresie wysokości planowanej zabudowy nie jest sprzeczne z postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2013 r. Sentencja postanowienia, w zakresie w jakim formułuje określone nakazy związane z projektowana zabudową, w tym przypadku z wysokością nowej zabudowy, których treść można ustalić w powiązaniu z określonymi obiektami budowlanymi, dla wewnętrznej zgodności aktu stosowania prawa, musi pozostawać w zgodności z ustaleniami dokonanymi w postępowaniu, a przedstawionymi w uzasadnieniu, w ramach obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. Organ ustalił zaś, że obiektem zabytkowym jest zespół klasztorny Karmelitów "Na piasku", wpisany do rejestru zabytków pod numerem A-213/M (dawny nr rej zabytków A-84: decyzje z dnia 10 kwietnia 1931 r. – kościół, i z 7 lutego 1935 r. – klasztor). Usytuowany jest na obszarze uznanym za pomnik historii "Kraków- historyczny zespół miasta", zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. Natomiast na północ od kompleksu kościoła i klasztoru, przy dziedzińcu o charakterze gospodarczym, znajduje się zespół zabudowań gospodarczych. W skład tego zespołu wchodzą budynki: tzw. oficyna i tzw. stolarnia, które nie wpisane do rejestru zabytków odrębną decyzją wojewódzkiego konserwatora zabytków. Część sentencji postanowienia, uzgadniająca projekt decyzji w zakresie wysokości projektowanych budynków nawiązuje do zabudowy klasztornej, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że jest to odniesienie się do zespołu klasztornego, a nie do zespołu zabudowań gospodarczych. O zabudowie gospodarczej klasztoru jest mowa także w drugiej uwadze, zawartej w sentencji postanowienia uzgadniającego Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2013 r. Jak wskazał organ nadzoru, a także Sąd pierwszej instancji, nie można odczytywać rzeczywistej treści postanowienia uzgadniającego Konserwatora Zabytków w oderwaniu od przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W projekcie określono zaś precyzyjnie maksymalną wysokość projektowanej zabudowy do okapu (13 m) oraz maksymalną wysokość kalenicy (do 16 m). Z Analizy urbanistyczno-architektonicznej wynikało zaś, że punktem odniesienia w zakresie wysokości była zabudowa przy ul. K. [...] i [...], o wysokości do okapu 13 m i wysokości do kalenicy 16 m. Istotny jest także argument o ustalaniu parametrów przyszłej zabudowy w odniesieniu do obiektów, które będą istniały po zrealizowaniu planowanej inwestycji, a nie tych, które na skutek zrealizowania inwestycji nie będą elementem układu architektoniczno-urbanistcyznego. Tak rozumiane postanowienie uzgadniające pozostawało w obrocie prawnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy dla "Budowy budynku zamieszkania zbiorowego – domu seniora z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, a także przebudową wjazdu, połączoną z wyburzeniem parterowego budynku przy ul. K., na dz. Nr [...],[...] i [...], obręb Śródmieście, przy ul. K. w Krakowie" jest zgodna z postanowieniem uzgadniającym Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, także w zakresie uwagi zawartej w sentencji odnoszącej się do wysokości projektowanych zabudowań. Nie ma więc podstaw do formułowania zarzutu naruszenia tą decyzją prawa w zakresie uwzględnienia uzgodnienia. Jest oczywiste, że tym bardziej nie ma mowy o rażącym naruszeniu prawa w omawianym zakresie. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez przyjęcie w postanowieniu uzgadniającym projekt decyzji, wysokości zabudowy klasztornej, a nie zabudowy gospodarczej. Jako cel postępowania uzgodnieniowego Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, w uzasadnieniu postanowienia, ustalenie warunków zabudowy w sposób zapewniający kontynuację historycznego kształtowania działek, zabudowy bloku, nienaruszenie właściwych relacji kubaturowych, przestrzennych i utrzymanie historycznego układu urbanistyczno-architektonicznego. W drugiej uwadze postanowienia Wojewódzki Konserwator wskazał zaś, że w projekcie należy przewidzieć utrzymanie, konserwację i ekspozycję elementów barokowej zabudowy gospodarczej klasztoru, zachować ścianę elewacyjną zachodnią budynku dawnej stolarni z tynkową dekoracją architektoniczną, w maksymalnym stopniu zachować mury z XVIII w. oficyny północnej zwanej wozownią z autentycznymi zabytkowymi elementami wystroju elewacji, co zdaniem Konserwatora nie wyklucza ich częściowego przekształcenia poprzez usunięcie bądź przekomponowanie XX wiecznych zmian budowlanych. Takie działanie nie stanowiło naruszenia powołanych w kasacji przepisów art. 4 pkt 6 oraz art. 19 ust. 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2067) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). Co do zasady, kontrola sądowa decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie obejmuje kwestii, które są okolicznościami badanymi w zwykłym trybie administracyjnym. Dopiero naruszenie procesowe lub materialne mające charakter rażącego naruszenia prawa pozwala na objęcie kontrolą okoliczności z zakresu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście uwaga Sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności ponownego przeprowadzenia, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a więc postępowania unormowanego w przepisach art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest trafnym odniesieniem się do tezy wyartykułowanej w skardze. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.