III SA/Po 1129/15

Dnia 28 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi x na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji dotyczącej przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok [...] z naruszeniem prawa, po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów sądowych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. o stwierdzeniu wydania decyzji tego organu z dnia [...] r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że [...] r. x złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok [...]. We wniosku zadeklarował realizację pakietu S02 – rolnictwo ekologiczne w wariantach: - SO2a01 – uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) na powierzchni [...] ha, - SO2b01 – trwałe użytki zielone ( bez certyfikatu zgodności ) na powierzchni [...] ha, - SO2d01 – uprawy sadownicze, w tym jagodowe (bez certyfikatu zgodności) na powierzchni [...] ha. Wniosek ten obejmował także płatności na realizację pakietu PO1 – utrzymanie łąk ekstensywnych w wariancie PO1b – pólnaturalne łąki dwukośne na powierzchni [...] ha oraz pakietu G01 – ochrona lokalnych ras zwierząt gospodarskich. Wobec tego, że po złożeniu wniosku x zmarł, wniosek o przyznanie płatności w dniu [...] r. złożyła y wraz z oświadczeniem o kontynuacji zobowiązań podjętych przez męża do końca okresu objętego zobowiązaniem i prowadzenia rejestru działalności rolno-środowiskowej. We wniosku tym wprowadziła również zmiany co do danych wskazanych we wcześniejszym wniosku złożonym przez jej zmarłego męża. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał jej płatność rolnośrodowiskową. Postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznowił postępowanie z powodu konieczności uwzględnienia wyników kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie w dniu [...] r. Na podstawie wyników powyższej kontroli ustalono, że wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych dla wariantów S02b01(N2000), S02d01 oraz P01b(N2000) obejmował obszar odpowiednio [...] ha, [...] ha oraz [...] ha zaś w trakcie kontroli stwierdzono, że powierzchnie uprawione stanowią obszar [...] ha. Raport z kontroli wpłynął do organu I instancji w dniu [...], a więc już po wydaniu decyzji przyznającej płatności. Analizując okoliczności związane ze stwierdzeniem nieprawidłowości zawartych we wniosku pomocowym organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 68 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 pozwalające na odstąpienie od zmniejszenia przyznanych płatności. Wnioskodawczyni nie złożyła bowiem wniosku prawidłowego pod względem faktycznym oraz nie wykazała, że nie ponosi winy za stwierdzone w nim nieprawidłowości. Organ I instancji wydał [...] r. decyzje o uchyleniu decyzji dotychczasowej i o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości. Organ II instancji decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6.4.2011 r. (sygn. III SA/Po 693/10 ) uchylił decyzje organów II i I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem spornych stanowisk stron w niniejszej sprawie stały się ustalenia kontrolne dotyczące działek, oznaczonych jako działki [...]. W raporcie z kontroli działki te zostały wskazane jako: nieużytek – działka [...] oraz jako nieużytkowana rolniczo – działka . [...] W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mocą której działki te zostały wyłączone z dopłat, przytoczono jedynie wyniki kontroli, z których wynikało, że na przedmiotowych działkach nie prowadzono żadnej działalności rolniczej. Z uzasadnienia tego nie wynika na podstawie jakich przesłanek sformułowana została powyższa ocena. Dysponując materiałem fotograficznym obrazującym stan przedmiotowych działek w trakcie kontroli, organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa winny uzasadnić stanowisko o braku prowadzenia na nich działalności rolniczej, poprzez wskazanie stwierdzonych nieprawidłowości. Nieprawidłowości te winny zostać w uzasadnieniu decyzji opisane a nadto winno ono zawierać informację o tym, jakie prace, w ramach programu rolno-środowiskowego, należało na przedmiotowych działkach wykonać oraz winno zawierać wyjaśnienie na jakiej podstawie stwierdzono, że prace te nie zostały przeprowadzone. Z zaskarżonej decyzji, poza stwierdzeniem, że na działkach tych nie prowadzono żadnej działalności rolniczej, nie wynikało jaki był ich stan w trakcie kontroli a jaki powinien być gdyby prowadzono na nich działalność rolniczą, zgodną z obowiązkami wynikającymi z tytułu "realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt". WSA wskazał, że załączniki Nr 1 i Nr 1a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich przedstawiają odpowiednio: "Zadania realizowane w ramach pakietów lub wariantów" oraz "Wymagania prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki". Rzeczą organu było zatem odniesienie ustaleń poczynionych w trakcie kontroli do obowiązków wynikających z powyższego rozporządzenia i wykazanie, które z tych obowiązków nie zostały wykonane oraz na podstawie jakich przesłanek to stwierdzono. Brak ustaleń w powyższym zakresie uniemożliwiał odniesienie się do zarzutów skarżącej, która stanowczo twierdzi, iż obie wskazane wyżej działki były użytkowane rolniczo w[...] r., że na działce [...] w maju skoszono trawę a z działki [...] zbierano owoce zaś obsada drzew i krzewów odpowiadała wymogom zadań realizowanych w ramach zgłoszonego wniosku. Powyższy brak uniemożliwiał też ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i sprawił, że decyzja ta uchylała się spod kontroli. Brak ustaleń poczynionych przez organy administracji uniemożliwiał sądowi ocenę legalności decyzji bowiem powyższego braku we własnym zakresie sąd nie mógł wypełnić. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] r. stwierdził wydanie decyzji z dnia[...] r. z naruszeniem prawa. Organ II instancji zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego dane dotyczące działek wskazane we wniosku o płatności były niezgodne ze stanem faktycznym ustalonym w trakcie kontroli gospodarstwa. Istniały podstawy do wznowienia postępowania wskazane w art. 145 par. 1 pkt. 5 kpa. Na podstawie wyników powyższej kontroli ustalono, że wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych dla wariantów S02b01(N2000), S02d01 oraz P01b(N2000) obejmował obszar odpowiednio [...] ha zaś w trakcie kontroli stwierdzono, że powierzchnie uprawione stanowią obszar [...] ha. Raport z kontroli wpłynął do organu I instancji w dniu [...], a więc już po wydaniu decyzji przyznającej płatności. Z powodu upływu 5 lat od wydania decyzji ostatecznej nie było podstaw do jej uchylenia, dlatego stwierdzono jej wydanie z naruszeniem prawa. W ocenie organu kontrolerzy stwierdzili i opisali szczegółowo nieprawidłowości dotyczące działek [...] co udokumentowano też na wykonanych fotografiach. Działki[...] nie kwalifikowały się do płatności JPO i UPO, a zatem również do płatności rolnośrodowiskowych. Był to obszar nie użytkowany rolniczo, nie wykonywano na nim zabiegów agrotechnicznych. Nie wykonywano m. in. zabiegów odchwaszczających. Strona nie wnosiła zastrzeżeń do protokołu pokontrolnego. W skardze do WSA w Poznaniu strona zarzuciła nierzetelność kontroli dokonywanej w dniu [...] r. Dokonywano zdjęć działki [...] pod nieobecność jej właściciela, zdjęcia wykonano przy ograniczonej widoczności znacznej części tej działki. Działka była w innym stanie niż sfotografowany jej fragment. Na działach [...] prowadzono prawidłową gospodarkę rolną, co wynika z oświadczeń osób wykonujących prace rolne na działce [...] ( praca przy zbiorze i sprzedaży wiśni – minimum [...] ton ) oraz oświadczenia z [...] o utrzymaniu minimalnej obsady drzew owocowych na obszarze [...]. Kontrola z dnia [...] wykonana przez jednostkę certyfikującą [...] nie wykazała nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się uzasadniona. Wskazać bowiem należy, że [...] r. x złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok [...]. Wobec tego, że po złożeniu wniosku x zmarł, wniosek o przyznanie płatności w dniu [...] r. złożyła y wraz z oświadczeniem o kontynuacji zobowiązań podjętych przez męża do końca okresu objętego zobowiązaniem i prowadzenia rejestru działalności rolno-środowiskowej. We wniosku tym wprowadziła również zmiany co do danych wskazanych we wcześniejszym wniosku złożonym przez jej zmarłego męża. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał jej płatność rolnośrodowiskową. Postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznowił postępowanie z powodu konieczności uwzględnienia wyników kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie w dniu [...] r. Na skutek wznowionego postępowania organ I instancji wydał [...] r. decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej i o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości. Organ II instancji decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu II instancji. Zostały one uchylone na mocy wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6.4.2011 r. -sygn. III SA/Po 693/10. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] r. stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem prawa wobec upływu [...] lat, o których mowa w art. 146 §1 k.p.a. Organ II instancji zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy uznał, że organy obu instancji nie wykazały istnienia okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. Sąd analizując sprawę wcześniej (wyrok z dnia 6 kwietnia 2011r.) wskazał na uchybienia w zakresie braku ustaleń faktycznych i prawnych organów , który to brak uniemożliwił sądowi kontrolę legalności wówczas zaskarżonej decyzji. Obecnie organ szczegółowo uzasadnił podstawę wznowienia postępowania i omówił ustalenia faktyczne formułowane w oparciu o raport z kontroli gospodarstwa rolnego skarżącej. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę nie sposób zgodzić się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o istnieniu przesłanki wznowieniowej. Podkreślić trzeba bowiem, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w przepisie art. 145 § 1 kpa. Jest to zarazem jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, mających na celu kontrolowanie prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 531-534). Procedowanie w trybie nadzwyczajnym przez organ administracji jest przy tym wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, stąd też zastosowanie wznowienia postępowania winno odbywać się ze szczególnym uwzględnieniem wszelkich ustawowych gwarancji procesowych przynależnych stronie. Zakres postępowania wznowieniowego jest węższy aniżeli postępowania zwyczajnego i ogranicza się do badania podstaw wznowienia wskazanych przez wnioskodawcę czy przez organ w wypadkach wszczęcia postępowania z urzędu. Stwierdzenie ustawowych przesłanek wznowienia powoduje, iż organ uchyla dotychczasową decyzję i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 kpa) chyba, że zachodzą przesłanki negatywne wskazane w art. 146 kpa. Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało ustalenie, czy w istocie zaistniała okoliczność wskazana w postanowieniu o wznowienie postępowania jako przesłanka wznowienia. Sam fakt wznowienia postępowania nie oznacza bowiem jeszcze i nie przesądza, że w rzeczywistości istnieje przesłanka wskazana w postanowieniu, o której mowa w art. 145 § 1 kpa i że postępowanie to musi zakończyć się uchyleniem kwestionowanej decyzji ostatecznej czy stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik BP ARiMR wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] r. Organ powołał się na podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wskazując, że ustalono nowe i istotne okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji i nieznane wówczas organowi I instancji. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu art.145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Z powyższej regulacji wynika więc, że o zaistnieniu omawianej podstawy wznowienia można mówić wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: a) wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, b) są one istotne dla sprawy, tzn. mogą mieć wpływ na jej odmienne rozstrzygnięcie, c) nie były znane organowi, który wydał decyzję, d) istniały w dniu wydania decyzji (zob. B. Gruszczyński w: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Ordynacja podatkowa, Komentarz, Warszawa 2007, s. 733). Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy stwierdził, że organ zasadnie uznał, iż fakt nieuprawiania przedmiotowych działek zgodnie z wymogami prawa może być uznany za okoliczność nową i istniejącą w dacie wydawania decyzji oraz istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (jako warunkującą bezpośrednio kwestię formalną spełniania przesłanki do otrzymania wnioskowanych płatności). Z akt sprawy nie wynika jednak, że okoliczność ta nie była znana organowi I instancji w dacie wydania spornej decyzji. Wskazać bowiem należy, że jak podaje sam organ powodem wznowienia postępowania były wyniki kontroli gospodarstwa przeprowadzonej w dniu [...] r. – czyli przed wydaniem kwestionowanej decyzji. Wprawdzie raport pokontrolny miał wpłynąć do organu dopiero w dniu [...] r., (co wynika z prezentaty) czyli kilka dni po wydaniu kwestionowanej decyzji, ale nie ma podstaw do przyjęcia tezy, że wyniki kontroli przeprowadzonej na zlecenie organu I instancji w dniu [...] r. ( czyli ponad pół roku wcześniej ) nie były znane organowi I instancji w dacie podejmowania decyzji. Zwrócić należy bowiem uwagę na inne okoliczności, które zdaniem Sądu uprawniają do przyjęcia tezy przeciwnej. Otóż z treści raportu wynika, że [...] r. nastąpiło zatwierdzenie raportu po kontroli formalnej a [...] r. nastąpiło zatwierdzenie raportu w systemie i zgodnie z treścią rubryk, taką informację w raporcie umieścił pracownik organu (ostatnia strona raportu). Nadto z treści akt administracyjnych wynika, że już [...] r. upoważniona przez organ osoba spotkała się z producentem rolnym w sprawie omówienia wyników kontroli ( notatka ze spotkania z producentem w sprawie omówienia wyników kontroli zrealizowanej metodą FOTO). Powyższe nie pozwala w ocenie Sądu na przyjęcie tezy , że okoliczność jaką miały być wyniki rzeczonej kontroli, które organ uznał za podstawę dla swojego rozstrzygnięcia nie były organowi znane wcześniej aniżeli dopiero z dniem wpływu dokumentu jakim był raport z kontroli. W opinii Sądu w niniejszej sprawie zbyt arbitralnie przyjęto tezę o istnieniu przesłanki ustawowej uzasadniającej wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. opierając się wyłącznie na prezentacie wskazującej datę wpływu do Agencji dokumentu: raportu z kontroli . Organy obu instancji nie miały faktycznych podstaw do skorzystania z tego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego i w konsekwencji wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r. Z akt sprawy nie wynika bowiem, że przed wydaniem decyzji z dnia[...] r. organ I instancji nie mógł wiedzieć o wynikach kontroli dokonanej na jego zlecenie w dniu [...] roku a w konsekwencji opierając się na omawianej tu przesłance nie mógł wznowić postępowanie i orzec jak w zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny brać pod uwagę powyższe wyjaśnienia i wytyczne Sądu Ze względu na powyższe Sąd uchylił decyzje obu instancji na podstawie art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. O zwrocie skarżącej kosztów postanowiono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.