IV SAB/Wa 328/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Katarzyna Golat, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi R. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa przewlekle prowadził postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak [...], 2. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego R. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. R. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania z dnia [...] kwietnia 2015 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. dotyczącej ustalenia odszkodowania za działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone w [...]. Zarzucił Ministrowi, że nie rozpatrzył jego odwołania w terminie miesiąca. Podał, że organ odwoławczy wydał decyzję dopiero w dniu [...] czerwca 2016 r., po upływie 13 miesięcy i 2 tygodni od dnia otrzymania odwołania. W tym czasie Minister nie zawiadomił stron o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Z uwagi na powyższe naruszenie Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania, stwierdzenia, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od Ministra kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Minister podał, że R. W. skorzystał już w niniejszej sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, którą Sąd odrzucił postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Ponadto wezwanie do usunięcia naruszenie prawa oraz ponowna skarga zostały wniesione już po rozpatrzeniu przez Ministra wniesionego odwołania. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Minister podał, że po dokonaniu analizy sporządzonego operatu szacunkowego, mając na względzie art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego. W dniu 3 czerwca 2016 r. autor operatu poinformował, że z uwagi na długi okres czasu od sporządzenia operatu nie jest możliwe potwierdzenie jego aktualności. Ponadto Minister podkreślił, że proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest niezwykle skomplikowany – wymagający szczegółowej analizy operatu szacunkowego. Organ przyznał, że odwołanie R.W. nie zostało rozpatrzone w terminie wynikającym z K.p.a. jednak miało to miejsce z uwagi na bardzo dużą liczbę spraw rozpatrywanych przez Ministra. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na to, że Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej – ze względu na to, że Skarżący wniósł już skargą na przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie oraz, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło już po załatwieniu sprawy przez organ, Sąd w pierwszej kolejności odniesie się do tych argumentów. Wskazać należy, że ponowna skarga R. W. na przewlekłość Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z dnia [...] kwietnia 2015 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. była dopuszczalna. Sądowi z urzędu wiadomo, że poprzednia skarga R. W. została odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 209/16. Podstawę odrzucenia skargi stanowiło m.in. to, że nie została ona poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Wskazać należy, że postanowienie o odrzuceniu skargi ma charakter procesowy, nie wprowadza stanu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Skoro postanowienie o odrzucenie skargi nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, a więc, samo w sobie, nie stoi na przeszkodzie późniejszemu, ponownemu wniesieniu ponownego środka zaskarżenia, o ile ustaną przyczyny niedopuszczalności (por. postanowienie NSA z 16 lipca 2009 r., sygn. II OZ 589/09). W niniejszej sprawie przyczyna niedopuszczalności ustała, bowiem R. W. przed wniesieniem ponownej skargi na przewlekłość Ministra Infrastruktury i Budownictwa wezwał ten organ do usunięcia naruszenia prawa. Wyczerpał zatem przysługujące mu środki zaskarżenia. Nie może zostać również uwzględniony argument przemawiający za odrzuceniem skargi, że wniesiona została już po zakończeniu postępowania przed Ministrem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, że wobec rozszerzenia środków zwalczania bezczynności i przewlekłości organów w prowadzonych postępowaniach poprzez możliwość orzekania o charakterze tych stanów, że miały miejsce z rażącym, bądź nie z rażącym naruszeniem prawa i wymierzania organom grzywien z tego tytułu, niemożliwe stało się zaakceptowanie sytuacji gdy przez wydanie aktu tj. załatwieniu sprawy po okresie bezczynności lub przewlekłości zastosowanie tych środków byłoby niemożliwe. Taka wykładnia skutkująca bądź oddaleniem skargi, gdy załatwienie sprawy nastąpiło przed wniesieniem skargi, bądź umorzeniem postępowania w sytuacji gdy do tego załatwienia doszło już po wniesieniu skargi a przed wydaniem wyroku, podważała bowiem cały sens wprowadzonych przez ustawodawcę zmian. Pozbawiałaby stronę możliwości uzyskania tzw. prejudykatu w dochodzeniu odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia (por. wyrok NSA z 4 listopada 2015 r., sygn. II OSK 576/15). Wobec tego załatwienie przez organ sprawy nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa i rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13). Powyższy pogląd Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela, stąd uznanie skargi za dopuszczalną. Przechodząc do oceny wniesionej w niniejszej sprawie skargi należy wskazać, że stosowanie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 – zwana dalej Ppsa) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyjmuje się, iż z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego (por. np. P. Dobosz: Milczenie i bezczynność w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2011r. s. 73 i nast., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, LEX nr 1369030). Wobec tego przewlekłość w prowadzeniu postępowania można organowi skutecznie zarzucić, gdy nie dochowa należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Z akt niniejszej sprawy wynika, że odwołanie R. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] wpłynęło do organu I. instancji w dniu [...] kwietnia 2015 r. Następnie przy piśmie z dnia [..] kwietnia 2015 r. wraz z aktami sprawy przekazano je do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, gdzie wpłynęło w dniu [..] kwietnia 2015 r. (data prezentaty). W dniu [...] lipca 2015 r. wpłynęły do Ministra akta sprawy, zwrócone przez Wojewodę, po rozpatrzeniu skargi na przewlekłość. Kolejna czynność organu datowana jest na dzień [...] czerwca 2016 r., kiedy to zwrócono się pocztą elektroniczną do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego. W dniu [...] czerwca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał zaś decyzję uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [....] marca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I. instancji. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ po wpłynięciu do niego odwołania R. W. nie podjął przez okres ponad 13 miesięcy żadnej czynności w sprawie zmierzającej do załatwienia sprawy. Za taką czynność nie można przy tym uznać zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu. Organ nie informował również stron postępowania o przyczynach opóźnienia. Wobec tego stwierdzić należało, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było przewlekłe. Doszło bowiem do znacznego przekroczenia terminu, o którym mowa w art. 35 Kpa. Przepis ten wymaga by organy administracji publicznej załatwiały sprawy bez zbędnej zwłoki - w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Organ nie zorganizował bowiem tak pracy by w rozsądnym terminie rozpatrzeć odwołanie R. W. Dlatego należało orzec jak w pkt 1 sentencji – na podstawie art. 149 § 1 i 1a oraz art. 119 pkt 4 Ppsa. Jednocześnie Sąd nie orzekał w przedmiocie zobowiązaniu organu do wydania aktu, skoro wiadomym było już w dniu wnoszenia skargi na przewlekłość, że organ rozpatrzył odwołanie R. W. i wydał rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie. Jednocześnie Sąd uznał, że przewlekłość w niniejszej sprawie, że względu na niepodejmowanie przez organ czynności procesowych przez ponad 13 miesięcy, miała charakter rażący. W pkt 3 sentencji, o kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 Ppsa.