IV SA/Wa 2178/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem nr [...], z dnia [...] września 2014 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia W. L. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz studni kopanej o głębokości do 30 m i wydajności do 5 m3/dobę, przyłącza elektroenergetycznego, zbiornika szczelnego na ścieki o poj. do 10 m3, na terenie obejmującym część działek nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz dwóch zjazdów z drogi wewnętrznej (dz. nr [...]), położonych we wsi P., gmina P., w zabudowie zagrodowej związanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że w dniu [...] lipca 2014 r. organ I instancji przeprowadził wizję lokalną na przedmiotowej działce. Podczas oględzin stwierdzono, że przedmiotowy teren ma ukształtowanie pagórkowate, w części północno-wschodniej płaskie, z wyraźnym spadkiem w kierunku północno-zachodnim. Od strony północno-zachodniej obszar inwestycji jest równinny, przy granicy z działką nr [...] porośnięty pasem zadrzewień o szerokości ok. 15 m. W centralnej części analizowanej nieruchomości znajduje się dół o głębokości ok. 2,5-3 m. W obrębie zagłębienia rosną drzewa, samosiewy klonu oraz głóg. Teren przedmiotowej inwestycji położony jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] , którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., nr [...], poz. [...] z późn. zm.). Organ odwoławczy uznał, że z analizy akt sprawy wynika, iż część działki nr ew. [...] przeznaczona pod budowę budynku mieszkalnego, charakteryzuje się dużymi deniwelacjami terenu. Z załącznika graficznego do projektu decyzji wynika, iż różnice rzędnych terenu w tej części działki wynoszą ok. 7-8 m. Deniwelacje terenu widoczne są również na dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas oględzin terenu, a także na mapie topograficznej dostępnej pod adresem www.geoportal.gov.pl. Zatem do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu dojść może w przypadku prowadzenia prac ziemnych na obszarach o znacznym zróżnicowaniu wysokości terenu. W takich przypadkach możliwość posadowienia obiektu budowlanego na gruncie wiązać się będzie z koniecznością niwelacji terenu, co bezsprzecznie należy uznać za trwałe zniekształcenie rzeźby terenu, a związku z tym zostanie naruszony zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zauważa, że projekt decyzji o warunkach zabudowy zawiera zapis, iż "budynek należy harmonijnie wkomponować w istniejący stok, zachowując istniejące naturalne ukształtowanie terenu i walory krajobrazowe skarpy". Zapis ten jest sprzeczny z ww. zakazem (stanowi jego wyłączenie) gdyż pozwala na ingerencję w rzeźbę terenu, a zważywszy, iż przedmiotem ustalenia warunków zabudowy jest budynek mieszkalny, należy zaznaczyć, że ingerencja ta będzie miała charakter trwały. Ponadto organ wskazał, że z protokołu z oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej działce oraz z dokumentacji fotograficznej dołączonej do ww. protokołu, a także ze zdjęć zamieszczonych na ogólnodostępnym serwisie www.geoportal.gov.pl wynika, że na części działki [...] przeznaczonej pod zabudowę znajdują się zadrzewienia. Zgodnie z art. 5 pkt 27 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zadrzewienia to drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59, z późn. zm.), wraz z terenem, na którym występują i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe. Poprzez zadrzewienia śródpolne należy rozumieć znajdujące się wśród terenów rolnych zadrzewienia, tym samym zadrzewienia występujące na działce [...] będą zaliczane do zadrzewień śródpolnych. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] na omawianym obszarze chronionym zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że planowane przedsięwzięcie narusza zakazy określone w § 5 ust.1 pkt 2 i 4 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...], a także nie jest możliwym zastosowanie odstępstw od tych zakazów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014r. wniósł W. L. Skarżący w skardze wskazał, że na jego działce występuje stary sad porośnięty dzikimi krzakami i chwastami. Lokalizacja planowanego budynku nie koliduje z tą roślinnością. Inwestycja w bardzo małym ułamku spowoduje zmiany w ukształtowaniu terenu w stosunku do prac ziemnych wykonanych wokół jego działki. Skarżący wskazał, że inwestycje na sąsiednich działkach zostały pozytywnie zaopiniowane przez organ ochrony przyrody. Ponadto jego działka oddalona jest od rzeki [...] ok. 1 km. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] lipca 2014 r. odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz studni kopanej o głębokości do 30 m i wydajności do 5 m3/dobę, przyłącza elektroenergetycznego, zbiornika szczelnego na ścieki o poj. do 10 m3, na terenie obejmującym część działek nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz dwóch zjazdów z drogi wewnętrznej (dz. nr [...]), położonych we wsi P., gmina P., w zabudowie zagrodowej związanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1), w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.) - zalicza się m. in. obszary chronionego krajobrazu. W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Obszar chronionego krajobrazu - według art. 23 ustawy o ochronie przyrody – obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Po zmianie wprowadzonej z dniem 1 sierpnia 2009 r., wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje jakie zakazy mogą być wprowadzone w obszarze chronionego krajobrazu. Art. 24 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, że w obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony m.in. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych oraz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Zakazy te zostały powtórzone w § 5 ust. 1 pkt 2 i 4 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Z § 4 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. wynika, że celem ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] jest czynna ochrona ekosystemów Obszaru. Ochrona ta ma być realizowana w ramach racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej i polegać ma na zachowaniu różnorodności biologicznej siedlisk przyrodniczych występujących w dolinach meandrujących rzek [...] i [...] , z licznymi starorzeczami oraz na terenie kompleksu leśnego Puszczy [...]. Należy zauważyć, że rozporządzenie nie zawiera wprost zakazu realizacji obiektów budowlanych w obszarze chronionego krajobrazu. W ocenie organów realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do naruszenia zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Samo rozporządzenie nie definiuje pojęcia "prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu". Dokonując wykładni tego pojęcia należy uwzględnić i właściwie wyważyć dwa zbiegające się w tym kontekście przedmioty ochrony prawnej. Jednym przedmiotem ochrony prawnej będzie ochrona przyrody polegająca na czynnej ochronie ekosystemów Obszaru. Drugim przedmiotem ochrony prawnej będzie ochrona praw właścicielskich osób posiadających nieruchomości położone w Obszarze celem umożliwienia tym osobom wykonywania uprawnień wynikających z prawa własności. Prace budowlane z istoty swojej pociągają za sobą różnego rodzaju ingerencję w rzeźbę terenu. Jednakże uwzględniając wyżej przedstawione przedmioty ochrony prawnej, należy uznać, że wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie może być automatycznie utożsamiane z jakimkolwiek rodzajem ingerencji człowieka w rzeźbę terenu, gdyż taka wykładnia tego pojęcia faktycznie prowadziłaby do uznania, że rozporządzenie ustanawia faktycznie zakaz zabudowy Obszaru. Wniosek taki byłby w oczywisty sposób nie do przyjęcia. Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 217/12 (dostępnym w CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdził, że zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.), ograniczają prawo własności nieruchomości. Skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają one ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zasada ta jest wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że graniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jej istotnym elementem jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości dalej w powołanym przepisie wskazanych. Każdy zatem podmiot, który stosuje powołane przepisy uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska. Dokonuje się tego także poprzez prokonstytucyjną wykładnię tych przepisów. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z inwestycją polegającą na budowie budynku mieszkalnego oraz studni kopalnej, przyłącza elektroenergetycznego, zbiornika szczelnego na ścieki w ramach zabudowy zagrodowej związanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym. W projekcie decyzji wskazano, że budynek należy harmonijnie wkomponować w istniejący stok, zachowując istniejące naturalne ukształtowanie terenu i walory krajobrazowe skarpy. Ponadto skala i forma budynku winna respektować wartości zabytkowe i krajobrazowe terenu, nie może przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zespołu fortów, czy też widoku na ten zabytek. Skoro w projekcie decyzji zapisano, że należy zachować istniejące naturalne ukształtowanie terenu i walory krajobrazowe skarpy, to w sposób nieuzasadniony w zaskarżonym postanowieniu organ przyjął, że wraz z realizacją inwestycji dojdzie do niwelacji terenu. Wniosek taki jest zbyt daleko idący. Wyważając właściwe relacje pomiędzy ochroną przyrody i ochroną prawa własności przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia w przedmiotowej sprawie, że planowana inwestycja będąca przedmiotem uzgodnienia jest niezgodna z celami ochrony ekosystemów Obszaru, dla których został on ustanowiony, a tym samym nie narusza zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Organ uznał również, że planowana inwestycja naruszy zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych. Sam fakt, że projekt decyzji dopuszcza zabudowę na terenie na którym występują zadrzewienia śródpolne, nie jest wystarczający do uznania, że realizacja planowanej inwestycji naruszy zakaz § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 25 lutego 2005 r. W sprawie nie zostało wykazane, że planowana inwestycja nie jest możliwa do realizacji z uwagi na występujące na działce nr [...] zadrzewienia śródpolne. Organ I instancji uznał jedynie jako prawdopodobne naruszenie tego zakazu. Dopiero gdy organ uzna, że zadrzewienia istniejące w części lub w całości mają charakter śródpolny, powinien rozważyć czy nie istnieją możliwości zabudowy przy zachowaniu określonych warunków gwarantujących utrzymanie zadrzewień spełniających rolę śródpolnych. Ze zdjęć znajdujących się w aktach administracyjnych nie wynika, czy przedstawiają one stan istniejący na działce nr [...], czy widok z działki w określonym kierunku. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokładnie ustalić, które zadrzewienia mają charakter zadrzewień śródpolnych, określić ich miejsce i ocenić możliwość realizacji planowanej zabudowy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c), art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.