I SA/Wa 2446/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi [...] w Z. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...], dotyczącej komunalizacji nieruchomości. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Pismem z dnia 17 maja 2002 r. Bank [...] w Z. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] - utrzymaną w mocy własną decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Na powyższą decyzję Ministra Bank [...] w Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA 2656/03, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że jeżeli Bank [...] w Z. wykaże, iż w dacie 10 maja 1990 r. był właścicielem przedmiotowego gruntu lub posiadał go, stosownie do przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, niewątpliwie będzie posiadał tytuł prawny do domagania się wszczęcia postępowania nadzorczego. Z ponownym wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Wojewody [...] wystąpił Bank [...] w Z. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...]. Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie organ stwierdził, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 kpa. Interes, o którym mowa w ww. Przepisie, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie, tj. w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę pracownikach samorządowych - w dniu 27 maja 1990 r. W postępowaniu komunalizacyjnym stronami są Skarb Państwa, właściwa gmina oraz inny podmiot, jeśli wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Dlatego, pismem z dnia 20 sierpnia 2012 r., Minister zwrócił się do wnioskodawcy o przedstawienie dokumentów potwierdzających tytuł prawny do działki nr [...]. W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca wskazał, iż nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości przed komunalizacją. Nie przedstawił także dokumentów, które potwierdzałyby, iż posiada go obecnie. Organ uznał więc, że wnioskodawca nie posiada legitymacji prawnej do występowania w przedmiotowej sprawie jako strona. Minister podniósł, że przypadek, na który powołuje się wnioskodawca - tj. wydanie decyzji komunalizacyjnej w oparciu o sfałszowane dokumenty - stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Przy czym nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1999 r., sygn. akt SA Gd 1704/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA 3407/01). Dodał, że Bank [...] w Z. wystąpił z wnioskiem do Wojewody [...] o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie - a Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem - doprecyzowanym następnie pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. - wystąpił Bank [...] w Z. Uzasadniając wniosek wskazał na sfałszowanie decyzji komunalizacyjnej poprzez "wyskrobywanie, przerabianie i kalkowanie" oraz na fakt, iż skomunalizowana nieruchomość stanowiła wspólnotę gruntową i była własnością mieszkańców dzielnicy Z., a nie Gminy Z. lub Skarbu Państwa. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]. Uzasadniając orzeczenie stwierdził, że ponowna analiza akt nie ujawniła nowych, istotnych dla sprawy okoliczności. Wnioskodawca nie wykazał, że postępowanie w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości dotyczy jego interesu prawnego - a tym samym, iż posiada legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 kpa. Wyjaśnił, że stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Interes, o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Podkreślił, że interes ten w postępowaniu komunalizacyjnym musi mieć charakter realny w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - tj. w dniu 27 maja 1990 r. Przy czym zgodnie z obowiązującym orzecznictwem stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa, jako właściciel mienia, gmina, która to mienie przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Z materiału dowodowego w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, iż wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Bank [...] w Z. Wskazał na fakt nieuwzględnienia przez organ bezspornych dowodów, że działka o nr [...] nie podlegała komunalizacji, a będąca w obiegu decyzja Wojewody [...] stanowi fikcję, gdyż jest sfałszowana. Potwierdzają to zebrane dowody - a zwłaszcza opinia biegłego sądowego z zakresu kryminalistyki, będąca w aktach sprawy. Podkreślił, że Minister Administracji i Cyfryzacji nie zbadał zasadności wydanego orzeczenia komunalizacyjnego, tylko ograniczył się do stwierdzenia, iż Bank nie wykazał interesu prawnego w postępowaniu. Natomiast bezspornym jest fakt, że ww. działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa, Gminy Z., ani Banku [...] w Z., tylko własność wspólnot gruntowych. W związku z tym, nie mogła być skomunalizowana. Dodał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając wyrok w dniu 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA 2656/03, nie posiadał dokumentów odnośnie sfałszowania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., która nigdy nie była wydana oraz, iż działka o nr ewidencyjnym [...] należała do wspólnot gruntowych. Odpowiadając na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że w skardze zasadniczo powtórzono zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów, skargę należy uznać za niezasadną, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Na wstępie wskazania wymaga, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podstawowym zatem obowiązkiem organu właściwego do rozpatrzenia wniosku - w którym określony podmiot żąda stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - jest zbadanie m.in., czy wniosek złożony został przez podmiot uprawniony do zainicjowania postępowania nieważnościowego. Ustalenia organu w tym zakresie warunkują prowadzenie postępowania nieważnościowego, co do zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 kpa Stroną, zgodnie z art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93; wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88; powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 112). Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. W niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r. - której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący - wydana została na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.). Rozstrzyga ona sprawę nabycia z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa przez właściwą gminę, w tym przypadku Gminę Z. Prawidłowo zatem orzekające w obu instancjach organy uznały, że stroną w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie komunalizacji oraz w postępowaniach prowadzonych w trybie nadzorczym od takich decyzji - w myśl art. 28 kpa - jest Skarb Państwa oraz właściwa gmina. Może nią być także inny podmiot. Musi on jednak wykazać, iż przysługuje mu tytuł prawno-rzeczowy do objętej postępowaniem nieruchomości. W toku postępowania Bank [...] w Z. tytułu takiego nie przedstawił, co więcej stwierdził w skardze, że nigdy go nie posiadał. Skarżący, nie dysponując tytułem prawno-rzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, nie może zatem domagać się praw przewidzianych dla strony postępowania, w którym takiego przymiotu nie posiada. Przedłożenie dokumentów dotyczących sfałszowania decyzji, czy też podnoszenie argumentu o posiadaniu gruntu przez wspólnoty gruntowe - nie zmienia bowiem faktu, iż nadal Bank w Z. nie legitymuje się interesem prawnym w tym postępowaniu. Skoro skarżący nie posiada legitymacji do skutecznego żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] - to organ prawidłowo, na podstawie art. 61a kpa, wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (wszczęcie postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustalenie bowiem braku legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji obliguje organ do wydania powyższego rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd obecnie orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 153 ppsa, związany był stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA 2656/03 - który stwierdził, że jeżeli Bank [...] w Z. wykaże, iż w dacie 10 maja 1990 r. był właścicielem przedmiotowego gruntu lub posiadał go w zarządzie, stosownie do przepisów cytowanej ustawy z dnia 1985 r. o gospodarce gruntami, niewątpliwie będzie posiadał tytuł prawny do domagania się wszczęcia postępowania nadzorczego. Stanowisko to pozostaje aktualne do dziś, a dokumenty, na które powołuje się skarżący, złożone przez niego w postępowaniu administracyjnym, nie mogą spowodować zmiany stanowiska Sądu. Na marginesie jedynie wskazać należy, iż skarżący dysponując wiedzą o sfałszowaniu decyzji, powinien zawiadomić o tym fakcie organy ścigania. Ze wskazanych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.