I OSK 868/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.), Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1165/10 w sprawie ze skargi K. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia dotyczącego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1165/10 oddalił skargę K. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia dotyczącego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, po rozpoznaniu wniosku skarżącego – K. Ś. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Aleksandrów Kujawski z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zaopiniowania podziału działki nr [...] położonej we wsi R., stanowiącej własność M. G., na podstawie art. 157 § 3 w zw. z art. 28 i art. 126 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Organ uznał, że wnioskujący nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia o zaopiniowaniu projektu podziału działki nr [...], gdyż nie jest jej właścicielem ani też nie przysługują mu inne prawa do tej nieruchomości. Z twierdzeń skarżącego wynika natomiast, że jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, co jednak nie daje mu prawa do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, po rozpoznaniu wniosku K. Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] SKO utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2009 r. Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią jest wykazanie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego projekt podziału. Legitymację do tej czynności ma podmiot, który twierdzi, że postanowienie wadliwe dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, co wynika z art. 28 kpa. W sprawie będącej przedmiotem wniosku skarżący nie był stroną postępowania, ani adresatem decyzji Wójta Gminy Aleksandrowa Kujawskiego, nie wykazał jakiego jego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowane postanowienie. Organ wskazał, że w przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, interes prawny w postępowaniu podziałowym mają podmioty, które wykażą prawo do gruntu i są to właściciel nieruchomości, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa. Właściciele działek sąsiednich nie mają prawa strony w postępowaniu o podział nieruchomości i pogląd ten jest w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. Ś. stwierdził, że jego uprawnienie do uczestniczenia w sprawie w związku z podziałem działki sąsiada wynika wprost z faktu, że nie został sporządzony protokół przyjęcia przebiegu granicy między jego nieruchomością, a działką nr [...], co istotnie rzutować będzie przy podziale nieruchomości. Wskazał, że nigdy nie były dokonane czynności ustalenia przebiegu granicy między jego nieruchomością a nieruchomością sąsiadów. Brak jest zatem podstawy do odniesienia dla dokonania podziału nieruchomości sąsiedniej, w szczególności w sytuacji, gdy sąsiad kilkakrotnie worywał się w jego pole i w znacznym stopniu zajął część jego gruntu. Skarżący zwrócił także uwagę, że w chwili wydawania postanowienia opiniującego przez Wójta Gminy Aleksandrów Kujawski był już wydany wyrok przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w jego ocenie, powodowało brak podstaw do dokonania jakiegokolwiek podziału nieruchomości objętych tym planem. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że w sprawie bezspornym pozostaje to, że skarżący jest właścicielem działek nr [...] sąsiadujących z działką nr [...], będącą własnością M. G., która uległa podziałowi decyzją Wójta z dnia [...] czerwca 2009 r., poprzedzoną postępowaniem o pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału tej działki z dnia 30 marca 2009 r. i że nie był on stroną postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie tych orzeczeń. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy skarżący, w tej sytuacji może skutecznie złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta z dnia 30 marca 2009 r. Sąd podkreślił, że postanowienie Wójta z dnia [...] marca 2003 r., którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, potwierdza jedynie to, że planowany podział działki nr 151/1, będącej własnością M. G. jest zgodny z obowiązującym w chwili orzekania przez Wójta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym Rudunki Gmina Aleksandrów Kujawski, zatwierdzonym Uchwałą Nr IX/69/07 Rady Gminy Aleksandrów Kujawski z dnia 20 września 2007 r., gdyż wydzielone z działki 151/1 nowe działki położone są na terenie przeznaczonym w tym planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Postanowienie to nie rodzi żadnych praw ani obowiązków dla wnioskodawcy, a tym bardziej dla osoby będącej, tak jak skarżący, wyłącznie właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością wnioskodawcy, nie mającym żadnych praw w stosunku do nieruchomości dzielonej. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że opinia zawarta w tym postanowieniu odnosi się do proponowanego podziału nieruchomości, który nie musi nawet spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych. Tak więc można przyjąć, że postanowienie takie, jak to, którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżący utwierdza jedynie wnioskodawcę w przekonaniu, że może zlecić upoważnionemu geodecie przygotowanie dokumentacji geodezyjnej, która posłuży do wydania decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt podziału jego nieruchomości w proponowanym przez niego kształcie. Sąd uznał, że skarżący nie wykazał, aby skutki stwierdzenia nieważności takiego postanowienia dotyczyły jego interesu prawnego lub obowiązku. Zwłaszcza podnoszona przez skarżącego w skardze okoliczność braku protokołu przyjęcia granicy pomiędzy nieruchomością będącą jego własnością, a działką nr [....] nie świadczy o istnieniu interesu prawnego skarżącego. Nie ma ona bowiem żadnego związku ze stwierdzeniem przez organ w spornym postanowieniu zgodności zaproponowanego podziału działki nr [...] z istniejącym planem miejscowym. Odnosząc się natomiast do faktu wydania wyroku stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy Aleksandrów Kujawski z dnia 20 września 2007 r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co także podnosi skarżący w swojej skardze, Sąd stwierdził, że ma on wpływ na podziały nieruchomości położonych na terenie objętym planem, ale dopiero od dnia uprawomocnienia się tegoż wyroku, co miało miejsce 4 sierpnia 2009 r., kiedy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 lutego 2009 r. (sygn. II OSK 766/09). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył K. Ś., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.2 Konstytucji RP i art.28 k.p.a. polegające na uznaniu, że skarżący nie ma interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności postępowania opiniującego projekt podziału nieruchomości, 2) naruszenie art. 94 i 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na uznaniu, że wydane postanowienie pozytywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości nie rodzi żadnych praw i obowiązków dla właściciela nieruchomości i tym bardziej dla właściciela nieruchomości sąsiedniej, że uchylony plan zagospodarowania może być bezkrytycznie powoływany, jako podstawa prawna podziału, że mimo planu zaszła okoliczność przewidziana w art.95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, 3) naruszenie art.97 ust.1 a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że nie musi organ samorządu lokalnego przy podziale uwzględnić przepisu zobowiązującego do przedstawienia dokumentu geodezyjnego z przejęcia granic. Powołując się na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że postanowienie opiniujące projekt podziału nieruchomości jest wiążące dla organu opiniującego i dla strony wnioskującej o wydanie takiego postanowienia. Zatwierdzenie podziału nieruchomości musi być zgodne z wydanym postanowieniem opiniującym, a więc ma wpływ na prawa i obowiązki właściciela nieruchomości sąsiedniej. Kwestionowane przez skarżącego ostateczne postanowienie opiniujące projekt podziału prowadzi do rozwoju budowy jednorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzonej działalności produkcyjnej zwierzęcej i roślinnej. W skardze kasacyjnej podkreślono, że skarżący, jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, ma interes prawny w tym, aby uczestniczyć w postępowaniu, w którym decyduje się o warunkach zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem skarżącego podział nieruchomości na działki budowlane jest sprzeczny z istniejącym już sąsiedztwem. Każda inwestycja musi nawiązywać do tej, która już istnieje na działkach sąsiednich. W postępowaniu zakończonym postanowieniem opiniującym projekt podziału działki nr [...] nie przedłożono protokołu z przejęcia granic, nie przeprowadzono żadnej analizy architektoniczno – budowlanej. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. II SA/Bd 1011/07, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Aleksandrów Kujawski z dnia 20 września 2007 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ewidencyjnego R. W tej sytuacji wydane decyzje lub postanowienia w oparciu o uchylone akty prawa miejscowego organ odwoławczy powinien uchylić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a." , Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, określone w art.183 § 2 wymienionej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego orzeczenia w granicach podstaw i zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Najistotniejszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art.28 k.p.a. Przed przystąpieniem do oceny zasadności podniesionego zarzutu należy mieć na uwadze, że zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 10 sierpnia 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia 1 grudnia 2009 r. zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że obowiązkiem organów administracji było przeprowadzenie kontroli ostatecznego postanowienia Wójta Gminy Aleksandrów Kujawski z dnia 30 marca 2009 r. w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. Warunkiem dokonania takiej weryfikacji jest złożenie stosownego wniosku przez podmiot posiadający przymiot strony, co podlega kontroli w pierwszej kolejności. Wymaga też przypomnienia, że wszczęcie postępowania nieważnościowego, wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Wstępne postępowanie, które winno poprzedzić odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na jego niedopuszczalność, może zatem dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Taką kwestią formalną jest zbadanie, czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot. Nie może ono natomiast dotyczyć kwestii, czy przyczyny nieważności decyzji (postanowienia) rzeczywiście miały miejsce. Właśnie na tym etapie postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławczy wydało rozstrzygnięcie o charakterze procesowym odmawiając K. Ś. uprawnienia podmiotowego do żądania wszczęcia postępowania, a stanowisko to podzielił Sąd I instancji. Trafnie Sąd Wojewódzki przytoczył ugruntowane już w orzecznictwie stanowisko, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji. Tak w postępowaniu zwykłym, jak też prowadzonym w trybie nadzwyczajnym o istnieniu interesu prawnego decydują, przepisy prawa materialnego, przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści, a interes prawny oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu. Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zachodzi potrzeba rozważenia, czy skarżący kasacyjnie ma interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o zaopiniowaniu projektu podziału nieruchomości. Wymaga przypomnienia, że postępowanie o podział nieruchomości regulują przepisy działu III rozdziału I ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. t.j.2010 r. Nr 102, poz.651). Art.97 ust.1 powołanej wyżej ustawy stanowi jedynie, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Ustawodawca we wskazanej ustawie nie zdefiniował pojęcia interesu prawnego, a w związku z tym należy odwołać się do wypracowanego w orzecznictwie stanowiska odnoszącego się do 28 k.p.a. Jak podkreślono wyżej, interes prawny musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. Przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o podział nieruchomości miał jedynie jej właściciel. Wskazany powyżej art.97 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poszerzył krąg podmiotów, wskazując że stroną może być osoba mająca interes prawny. Nie oznacza to jednak, że wskazany przepis należy interpretować rozszerzająco. Uprawnienia właściciela nieruchomości mogą być w postępowaniu podziałowym ograniczone jedynie wtedy, gdy z mocy wyraźnego przepisu prawa podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem, ale ma tytuł prawnorzeczowy do gruntu (np. użytkownik wieczysty). Nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. Przymiotu strony nie tworzą prawa obligacyjne, takie jak najem, czy dzierżawa, które pochodzą od właściciela lub użytkownika wieczystego. Przymiotu strony w takim postępowaniu nie mają też osoby, które korzystają z gruntu bez tytułu prawnego. Stroną postępowania podziałowego nie może być także osoba, która zgłasza roszczenia do części nieruchomości jeszcze nie wydzielonej. Sam fakt zgłoszenia roszczenia nie mający umocowania w normie prawa materialnego, nie tworzy bowiem żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości. Stroną postępowania zakończonego postanowieniem opiniującym podział nieruchomości nie jest również osoba, która jest właścicielem gruntów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością będącą przedmiotem podziału. W skardze kasacyjnej jej autor podkreślił, że skarżący nie akceptuje rozwoju zabudowy jednorodzinnej na nieruchomości sąsiedniej ( będącej przedmiotem podziału), bezpośrednio przy prowadzonej przez skarżącego wysoko rozwiniętej produkcji zwierzęcej i roślinnej, co jest sprzeczne z warunkami lokalnymi. Tak uzasadniony interes w kwestionowaniu ostatecznego postanowienia opiniującego projekt podziału nie jest interesem prawnym, a jedynie interesem faktycznym skarżącego, który nie może prowadzić do przyznania mu uprawnienia strony. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 94 i art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te określają warunki dokonania podziału nieruchomości, odpowiednio w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego ( art.94) i niezależnie od ustaleń planu ( art.95). Kwestionowana decyzja mogłaby podlegać kontroli pod względem prawidłowości zastosowania tych przepisów w sytuacji, gdyby skarżący był legitymowany do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Natomiast na tym etapie postępowania, w którym zapadły rozstrzygnięcia podlegające kontroli Sądu I instancji badana była jedynie legitymacja skarżącego do weryfikacji ostatecznego postanowienia opiniującego podział nieruchomości. Okoliczność, iż skarżący był stroną postępowania, w którym poddano kontroli uchwałę Rady Gminy Aleksandrów Kujawski z dnia 20 września 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Rudunki, nie przesądza, jak uważa skarżący kasacyjnie, o jego uprawnieniu do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia opiniującego projekt podziału nieruchomości. Są to bowiem odmienne postępowania inicjowane na innych podstawach prawnych. Do zaskarżenia uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uprawnia art.101 ust.1 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z takiego uprawnienia skorzystał K. Ś., jako właściciel nieruchomości położonej na obszarze objętym uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym jest bowiem podmiot, którego prawa zostały naruszone ustaleniami planu. Natomiast w sytuacji kwestionowania decyzji w sprawie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości, jak wskazano wyżej, stroną jest podmiot, o którym mowa w art. 97 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym ostatnim przypadku, przy interpretacji osoby mającej interes prawny we wszczęciu i prowadzeniu postępowania o podział nieruchomości lub wzruszenia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie ugruntowane jest już orzecznictwo sądowo administracyjne, które wskazano na wstępie. Te same uwagi dotyczą zarzutu naruszenia art. 97 ust.1 a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który mógłby być badany na kolejnym etapie postępowania nieważnościowego, w sytuacji skutecznego wszczęcia tego postępowania. Nietrafnie skarżący kasacyjne wywodzi interes prawny z faktu, jak twierdzi, braku protokołu przyjęcia granic. Postanowienie wyrażające opinię, o której mowa art. 93 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych. Dopiero, gdy występuje zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, racjonalne jest poniesienie kosztów sporządzenia projektu podziału w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych ( por. uchwała NSA z dnia 1 marca 1999 r., OPK 1/99, publ. ONSA 1999/3/84 ). Jak wynika z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości ( Dz.U. Nr 268, poz. 2663) po uzyskaniu pozytywnej opinii w przedmiocie wstępnego projektu podziału strona ( właściciel nieruchomości podlegającej podziałowi) we własnym zakresie i na własny koszt zleca geodecie wykonanie mapy z projektem podziału nieruchomości. Dopiero na tym etapie postępowania następuje czynność przyjęcia granic nieruchomości. Jednakże zgodnie z §6 ust. 3 i 4 powołanego rozporządzenia o czynnościach przyjęcia granic zawiadamia się właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich jedynie w przypadku, gdy nieruchomość podlegająca podziałowi nie ma urządzonej księgi wieczystej oraz dokumentów odzwierciedlających stan prawny nieruchomości. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. Z akt sprawy wynika, że wnioskowana do podziału nieruchomość ma urządzoną księgę wieczystą ( Kw Nr [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych w Sądzie Rejonowym w Aleksandrowie Kujawskim), w której M. G. ujawniona jest, jako jej wyłączna właścicielka. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.