III OSK 84/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2257/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 24 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. (dalej: stowarzyszenie) uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło niedopuszczalność odwołania stowarzyszenia od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2014 r., stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji instalacji do naziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych oraz realizacji garaży i parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach budowy kompleksu wielofunkcyjnego biurowo-usługowego z garażami wielopoziomowymi i infrastrukturą, na działkach ew. nr [...] (dalej: decyzja środowiskowa). Decyzja organu I instancji została wydana na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor). Organ odwoławczy wyjaśnił, że 21 lutego 2014 r., stowarzyszenie wystąpiło do Prezydenta m.st. Warszawy o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., Prezydent m.st. Warszawy odmówił dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2014 r. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania stowarzyszenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że w tej sprawie nie ma zastosowania art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 – dalej: ustawa środowiskowa). Przedmiotowe postępowanie nie stanowi postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Ponadto stowarzyszenie nie przystąpiło do postępowania na podstawie art. 31 k.p.a. Uwzględniając skargę stowarzyszenia na postanowienie organu odwoławczego z [...] grudnia 2014 r. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, możliwość udziału organizacji ekologicznej zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Takim postępowaniem jest m.in. postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej, ale tylko, kiedy w ramach postępowania przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast jeżeli właściwy organ stwierdzi brak potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organizacja ekologiczna może zgłosić swój udział w postępowaniu po spełnieniu warunków wynikających z art. 31 § 1 k.p.a. W tej sprawie stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem powołując się na art. 31 k.p.a. Organ wydał zaskarżone postanowienie na podstawie ustawy środowiskowej nie odnosząc się w ogóle do przesłanek z art. 31 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c)" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Polegało to na błędnym przyjęciu, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem przy badaniu dopuszczalności wniesienia odwołania, nie odniósł się do przesłanek określonych w art. 31 k.p.a. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji nie miał bowiem podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (nieprawidłowo powołanego w skardze kasacyjnej jako "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a."), ponieważ ewentualne naruszenie przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy. Wynika to przede wszystkim z przebiegu postępowania w tej sprawie. Zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji było stwierdzenie, że w sytuacji, w której w postępowaniu toczącym się z wniosku o wydanie decyzji środowiskowej nie przeprowadza się oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i co za tym idzie nie ma zastosowania art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, kwestia dopuszczenia danej organizacji społecznej (ekologicznej) powinna zostać rozstrzygnięta na zasadach ogólnych, a więc na podstawie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni je akceptuje. Pogląd ten nie miał jednak żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w tej konkretnej sprawie, bowiem stowarzyszenie złożyło wcześniej wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 k.p.a., a postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., Prezydent m.st. Warszawy odmówił dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2014 r., a więc przed datą stwierdzenia niedopuszczalności odwołania zaskarżonym obecnie postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2014 r. Nawet jeśli przyjąć, że postanowienie z [...] grudnia 2014 r. zbyt lakonicznie odniosło się do kwestii zastosowania art. 31 § 1 i 2 k.p.a., to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ w dacie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, w obrocie prawnym funkcjonowało ostateczne postanowienie o odmowie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2014 r. było przedmiotem skargi stowarzyszenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i skarga ta została uwzględniona wyrokiem z 5 grudnia 2014 r. IV SA/Wa 1841/14. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł inwestor, ale postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone wobec cofnięcia skargi kasacyjnej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2016 r., II OSK 667/15). W związku z tym, po ponownym rozpatrzeniu kwestii dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, organ odwoławczy ostatecznym i prawomocnym postanowieniem z [...] listopada 2016 r. uchylił postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2014 r. i umorzył postępowanie w sprawie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Rozstrzygnięcie to wynikało ze stwierdzenia przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzją ostateczną z [...] lutego 2016 r., wygaśnięcia decyzji własnej z [...] lipca 2014 r., stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Wygaśnięcie decyzji nastąpiło z kolei w związku z wnioskiem inwestora, który zrezygnował z realizacji przedsięwzięcia w zakresie określonym w decyzji środowiskowej. Okoliczności tej Sąd I instancji również nie uwzględnił wydając zaskarżony wyrok. W tak zakreślonym stanie faktycznym i prawnym sprawy brak było zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak odniesienia się w postanowieniu z [...] grudnia 2014 r. stwierdzającym niedopuszczalność odwołania, do przesłanek dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Dlatego też uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji z 24 sierpnia 2017 r. podlegał uchyleniu, a skargę stowarzyszenia na postanowienie organu odwoławczego z [...] grudnia 2014 r. należało oddalić. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.