IV SA/Wa 1841/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] kwietnia 2014 r. o odmowie Stowarzyszeniu [...] w W. udziału na prawach strony w postępowaniu wszczętym na wniosek P. sp. o. o. w W., zwanej dalej "Inwestorem", o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji instalacji [...] na działce przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano m. in., że: - zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. wniosek Skarżącego zasługiwałby na uwzględnienie jedynie w przypadku, gdy na celowość dopuszczenia go do udziału w postępowaniu: - wskazywałyby jego cele statutowe, - przemawiałby za tym interes społeczny, przy czym przesłanki te powinny być spełnione łącznie; - nie została spełniona druga przesłanka, gdyż Skarżący nie wykazał, aby za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu przemawiał interes społeczny, ponieważ: - uzasadniając wniosek podał, że działa w interesie społecznym na rzecz ochrony zdrowia i ochrony środowiska z uwagi na wzrost zanieczyszczenia powietrza i poziomu hałasu; argumentacja ta jest jednak bardzo ogólna - nie wskazuje, w jaki sposób (poza podaniem rodzaju negatywnego oddziaływania - zanieczyszczenia powietrza i poziomu hałasu) planowana inwestycja mogłaby negatywnie wpłynąć na środowisko; każda inwestycja ze swej istoty wiąże się z jakimś na nie wpływem, stąd uznanie tego typu argumentacji za wystarczającą w świetle art. 31 § 1 K.p.a. skutkowałoby możliwością udziału Skarżącego w każdym postępowaniu związanym z realizacją jakiejkolwiek inwestycji; interes społeczny wymaga zaś konkretyzacji przez odniesienie go do przedmiotu postępowania, czyli - określenia rodzaju istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia wartości, mających podlegać ochronie; - realizacja inwestycji planowana jest na terenie zurbanizowanym - w centrum miasta, wokół którego nie występują szczególne zagrożenia dla społeczności lokalnych i środowiska; - udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może być podyktowany partykularnymi interesami; - organ I instancji nie naruszył Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, po. 706 ze zm.), zwaną dalej "Konwencją z Aarhus", gdyż - w świetle wyroku NSA o sygn. akt II OSK 851/11 - art. 31 § 1 K.p.a. zapewnia odpowiednią i zgodną ze standardami konstytucyjnymi i międzynarodowymi ochronę organizacji społecznych działających na rzecz ochrony środowiska; - kwestie merytoryczne znajdują się poza granicami postępowania w sprawie o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu i mogą być rozstrzygane w trakcie tego postępowania. W skardze na postanowienie organu odwoławczego Stowarzyszenie [...] w W. wniosło o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz wskazało, że: - podane przez nie - w złożonych w trakcie postępowania administracyjnego pismach nr [...] (wniosek) i nr [...] (wyjaśnienia) nr [...] (zażalenie) - argumenty przemawiają za jego w nim udziałem; Skarżący wniósł o ich uwzględnienie na etapie postępowania sądowego; i tak: - we wniosku wskazano m. in., że: - w pobliżu terenu inwestycji o tak dużej skali zabudowa jest bardzo intensywna, a jej część ma charakter biurowo-mieszkaniowy o dużej gęstości zaludnienia; - przy ocenie wpływu inwestycji na środowisko należy uwzględnić istniejący stan powietrza (zgodnie z raportami występują przekroczenia unijnych norm w tym zakresie) i poziom hałasu w otoczeniu istniejących, sąsiednich budynków, a także efekt kumulacji tych czynników i ich oddziaływanie na osoby w nich przebywające (pracowników i mieszkańców) oraz na osoby przebywające na terenie przyszłej inwestycji; - w wyjaśnieniach wskazano m. in., że konieczne jest uwzględnienie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony istniejącego na terenie inwestycji drzewostanu; - w zażaleniu wskazano m. in., że na etapie dopuszczania organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie można badać merytorycznych kwestii związanych z wpływem inwestycji na zdrowie ludzi i na środowisko, gdyż rozpatrywane one są w tym postępowaniu; - wykładnia art. 31 § 1 K.p.a. powinna uwzględniać przepisy Konwencji z Aarhus oraz odnośnej dyrektywy unijnej, co pozwoli zróżnicować zasady dopuszczania do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznych, do których należy Skarżący oraz innych organizacji społecznych; w tym kontekście wniesiono o zakwalifikowanie Skarżącego jako "zainteresowanej społeczności" w rozumieniu przepisów Konwencji z Aarhus i dyrektywy; - organ w toku postępowania o wydanie decyzji nie uwzględnił wniosku Skarżącego o wykonanie pełnej oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko z udziałem społecznym, ze względu na rozmiar planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie (k. 48) przedstawiciel Skarżącego podniósł, że: - w części uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nic nie wnosi do sprawy; dotyczy to w szczególności wskazania, że udział organizacji nie może być podyktowany partykularnymi interesami; - organ z jednej strony wywodzi, iż podniesione argumenty są zbyt ogólnikowe (str. 4), a z drugiej zarzuca, że są zbyt szczegółowe i mogą być rozważane na późniejszym etapie postępowania - w postępowaniu głównym (str. 5); - wobec ogólnej ilości miejsc parkingowych powinna być przeprowadzona procedura oddziaływania na środowisko, gdyż dochodzić będzie do przekroczenia dopuszczalnych norm w zakresie poziomu hałasu. Wniósł też o uchylenie postanowień organów obu instancji. Inwestor wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w zakresie obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz uzasadnienia orzeczenia (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126, art. 140 i art. 144 K.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu przeszkodą dla dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie jest brak interesu społecznego w myśl art. 31 § 1 K.p.a. Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania w sprawach z zakresu ochrony środowiska, na zasadzie art. 31 § 1 K.p.a., nawet gdy uzasadniają to cele statutowe wnioskodawcy, nie może być niejako automatyczne. Jego zasadność musi być rozważana z uwzględnieniem wszystkich realiów konkretnej sprawy, mając na uwadze, że za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w konkretnym postępowaniu muszą przemawiać także określone względy interesu publicznego (w nieco archaicznej nomenklaturze z K.p.a. zwanego społecznym). Uwarunkowania sprawy muszą być tego rodzaju, że przez wzgląd na ochronę określonych dóbr o charakterze ogólnospołecznym (np. zasobów przyrodniczych o szczególnej wartości) lub istotnych dla społeczności lokalnych (jakość powietrza, klimat akustyczny), w powiązaniu ze specyfiką planowanych działań, wzmocnienie tzw. czynnika społecznego w postępowaniu jest uzasadnione. W świetle powyższej uwagi nie może mieć w sprawie kluczowego znaczenia argumentacja Skarżącego - sam fakt planowania przedsięwzięcia na terenie gdzie, jak wywodzi Skarżący, są przekroczone standardy jakości środowiska (także w sytuacji, gdy wiąże się to z konkretnymi zobowiązaniami w świetle prawa stanowionego na szczeblu Unii Europejskiej). Gdyby wolą prawodawcy było, aby wskazane względy skutkowały koniecznością zapewnienia udziału zainteresowanej organizacji społecznej czy ekologicznej - w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach" - w postępowaniu, ustanowiłby taką regułę wprost wzorem rozwiązań przyjętych w art. 44 tej ustawy. Ustalenie, czy występuje interes publiczny przemawiający za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wymaga w każdym przypadku wnikliwego rozważenia konkretnych uwarunkowań faktycznych sprawy, które mogą w świetle wniosków organizacji społecznej przemawiać za jej dopuszczeniem do udziału w postępowaniu. W rozpoznawanym przypadku organ orzekający w sprawie nie uczynił zadość wskazanemu wymaganiu. W tym kontekście istotne znaczenie ma właściwa ocena okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności argumentacji co do stanu faktycznego podnoszonej przez organizację społeczną wnoszącą o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Skarżący już we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wywodził istnienie interesu społecznego z potrzeby ochrony przed pogorszeniem stanu środowiska podnosząc, że w pobliżu terenu inwestycji o tak dużej skali zabudowa jest bardzo intensywna, a jej część ma charakter biurowo-mieszkaniowy o dużej gęstości zaludnienia, a przy ocenie wpływu inwestycji na środowisko należy uwzględnić jakość powietrza (zgodnie z raportami występują przekroczenia unijnych norm w tym zakresie) i poziom hałasu w otoczeniu istniejących, sąsiednich budynków, a także efekt kumulacji tych czynników i ich oddziaływanie na osoby w nich przebywające (pracowników i mieszkańców) oraz na osoby przebywające na terenie przyszłej inwestycji. W wyjaśnieniach Skarżący wskazał ponadto, że konieczne jest uwzględnienie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony istniejącego na terenie inwestycji drzewostanu. Podnoszone przez Skarżącego względy należą częściowo do normatywnie określonych czynników, które trzeba rozważyć oceniając, czy konieczne jest przeprowadzenie procedury ocen oddziaływania na środowisko (art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b i d oraz pkt 2 lit. f ustawy o ocenach), a więc wydanie dla danego przedsięwzięcia decyzji środowiskowej, określającej warunki realizacji przedsięwzięcia, o ile jest ono w ogóle w danym miejscu możliwe do zaakceptowania. Organ odwoławczy rozpoznając zażalenie nie zreferował argumentacji w tym zakresie, a w następstwie nie odniósł się do niej wywodząc, że specyfika inwestycji opisywana przez Stowarzyszenie polega wyłącznie na jej realizacji w terenie zurbanizowanym, w centrum miasta, oraz na tym, że będzie ona mieć pewne oddziaływania, co samo w sobie - tu trafnie zauważono - nie mogłoby przesądzać o zasadności udziału organizacji społecznej w postępowaniu, a tego rodzaju wykładnia - zdaniem organu - prowadziłaby do konieczności zapewnienia Stowarzyszeniu udziału prawie we wszystkich postępowaniach dotyczących przedsięwzięć w centralnych częściach miast. Wykracza poza granice sprawy rozstrzyganej obecnie przez Sąd ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie - stwierdzenie braku istnienia interesu społecznego dla dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu - jest merytorycznie zasadne. Rozważenia wymaga bowiem, czy istotnie przedsięwzięcie będzie realizowane (jak wywodzi Skarżący) na terenie, gdzie przekroczone są normy jakości środowiska i jeżeli tak jest, czy skala zabudowy jest tego rodzaju, że potencjalnie może powodować pogorszenie sytuacji w tym zakresie. Rozważenia wymaga również, czy nastąpi ingerencja w tereny zielone w kontekście zarzutów, że prowadzi to do naruszenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a kwestia zgodności z nim zamierzenia przedmiotowo należy do postępowania w przedmiocie ocen oddziaływania na środowisko (art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy o ocenach), w którym to, na prawach strony, chciał uczestniczyć Wnioskodawca. W kwestiach tych nie zajęto stanowiska w zaskarżonym postanowieniu, co odzwierciedla brak ich rozważenia przez organ administracji (patrz obowiązek przytoczenia stosownej argumentacji w uzasadnieniu - art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest uprawniony do oceny, czy wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy miało wpływ na jej wynik (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście możliwości utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia, zasadności zarzutów z zażalenia, co do meritum (czy istnieją przesłanki dopuszczenia Skarżącego w kontekście wskazywanych konkretnie uwarunkowań). Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, nie zajmując w ogóle stanowiska w określonych, istotnych dla sprawy kwestiach, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA o sygn. akt II OSK 672/10 oraz II OSK 1717/10 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wymaga ponownie podkreślenia, że powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia nie jest uznanie przez Sąd, że za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu przemawia interes publiczny, lecz uchybienie przez organ, rozpoznający wniosek, przepisom postępowania, poprzez nieodniesienie się do merytorycznej argumentacji przytaczanej przez Stowarzyszenie - wywodzonych przesłanek dopuszczenia do postępowania. Stosownej oceny będzie musiał dokonać organ orzekając ponownie w sprawie. Należy wskazać, że o ile podnoszone przez Stowarzyszenie okoliczności faktyczne sprawy zostaną potwierdzone, nie jest zasadne stanowisko organu, jakoby w sprawie nie zachodziła wskazana w art. 31 K.p.a. jedna z przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu - racja interesu społecznego. Należy zauważyć, że w świetle stanowiska wyrażonego przez organ administracji w uzasadnieniu postanowienia, w istocie brak byłoby przesłanek, aby umożliwić pozarządowym organizacjom udział w postępowaniach dotyczących określenia warunków niezbędnych dla ochrony środowiska, gdy inwestycje realizowane są w centralnych częściach miast - na terenach zurbanizowanych. Wobec niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy byłoby jednak przedwczesnym przesądzenie, czy nastąpiło również naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie postanowienia organu I. instancji, nie wykazano bowiem ani Sąd nie dopatrzył się z urzędu, aby było to niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanym przypadku kluczową wadą kwestionowanego orzeczenia jest nieodniesienie się do zarzutów zawartych w zażaleniu i w związku z tym w istocie nierozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. Organ rozpatrując sprawę ponownie może również dojść do przekonania o potrzebie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ocena materiału dowodowego w tym zakresie przez Sąd, przed tym jak dokona tego organ administracji, byłaby przedwczesna. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Orzekając w pkt 3 Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 wskazanej ustawy w przypadku uwzględnienia skargi skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 1 powyższej ustawy zasądzono koszty postępowania sądowego w kwocie 100 zł. Orzekając ponownie w sprawie organ administracji uwzględni ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.