II OW 71/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Myślenickiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Myślenickim a Wójtem Gminy Wiśniowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie zasypania rowu na działce postanawia: wskazać Starostę Myślenickiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Starosta Myślenicki wnioskiem z dnia 21 września 2016 r. zwrócił się rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy Wiśniowa poprzez wskazanie tego ostatniego organu jako właściwego do rozpatrzenia wniosku B. T. w sprawie zasypania rowu na działce. W uzasadnieniu wniosku Starosta Myślenicki wskazał, że Wójt Gminy Wiśniowa zawiadomieniem z dnia [...] września 2016 r., powołując się na art. 64 ust. 1 i art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm.; dalej: Prawo wodne), przekazał Staroście Myślenickiemu wniosek B. T. w sprawie zasypania rowu na działce nr [...] w L. ze szkodą dla działki nr [...] w L. W uzasadnieniu zawiadomienia przytoczono stwierdzenie wnioskodawcy, że woda nie przepływa w kierunku działki nr [...] obręb L. z powodu niedrożnego przepustu oraz podniesiono, że kłopoty z zalewaniem działki B. T. rozpoczęły się w momencie zarurowania rowu otwartego przy drodze powiatowej. Wójt Gminy Wiśniowa wydał w tej sprawie decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...], w której orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom powstałym wskutek zmiany stosunków wodnych na działce numer [...] położonej w L. W uzasadnieniu decyzji wskazano ustalony stan faktyczny. Działka nr [...] w L., będąca własnością B. T., jest oddalona od działki nr [...] o ok. 550 m, pomiędzy obiema działkami przebiega m.in. droga gminna (działka nr [...]) oraz droga powiatowa nr [...] (działka nr [...]), przy czym droga gminna znajduje się powyżej działki nr [...]. W latach 80-tych XX wieku przeprowadzono remont drogi na działce nr [...] - droga została poszerzona, podniesiono jej poziom w stosunku do pierwotnej nawierzchni o min. 0,5 m oraz wykopano rów przydrożny od strony północno-zachodniej, który łączy się z rowem przy drodze powiatowej. W czasie tego remontu drogi gminnej ówczesny właściciel działki nr [...] wyraził zgodę, by część wody z rowu przydrożnego spływała przepustem pod drogą gminną na jego działkę. W trakcie tego remontu przepust, którym odprowadzane były wody opadowe na działkę nr [...], uległ zniszczeniu (załamaniu). W chwili obecnej na działce drogowej nr [...] nie stwierdzono istnienia przepustu ani śladu po przepuście, którym woda spływałaby w stronę działki nr [...]. Na działce nr [...] nie stwierdzono istnienia rowu (fosy), do którego odprowadzana byłaby woda z przepustu z działki drogowej nr [...]. W ciągu co najmniej 27 lat nikt nie dokonał zmiany stanu wody na gruncie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania B. T., decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] uchyliło w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał na konieczność skorzystania z dowodu z opinii biegłego, która pozwoliłaby na precyzyjne ustalenie stanu faktycznego i wyjaśniła, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym, czy rzeczywiście wybudowanie chodnika przy drodze powiatowej i wstawienie zbyt małej rurki pod tym chodnikiem ma wpływ na zalewanie działki B. T. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Wójt Gminy Wiśniowa poinformował strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 grudnia 2016 r. ze względu na m.in. czas potrzebny na sporządzenie opinii hydrologicznej. Do przekazanych Staroście Myślenickiemu akt dotyczących przedmiotowej sprawy nie dołączono opinii hydrologicznej, jak również żadnych innych dokumentów wskazujących na dokonanie analizy materiałów ani wniosków i decyzji podjętych przez Gminę Wiśniowa po ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Starosta Myślenicki podniósł, że Wójt Gminy Wiśniowa przekazując wniosek B. T. w sprawie zasypania rowu na działce nr [...] ze szkodą dla działki nr [...], pominął dokonane przez siebie ustalenia stanu faktycznego. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika bowiem, że właściciele działki nr [...] zasypali rów (fosę), która rzekomo przebiegała po terenie ich działki. Poza zeznaniami świadków nie ma dowodów na istnienie przedmiotowego rowu (fosy), nieznana jest również trasa przebiegu rowu. Z przedłożonych dokumentów wynika, że to Gmina Wiśniowa w latach 80-tych XX wieku zmieniła stosunki wodne podczas wykonywania remontu drogi, kiedy to uszkodzono przepust i zmieniono kierunek spływu wód. Zdaniem Starosty Myślenickiego przywrócenie poprzedniej funkcji rowu (fosy), nie znając jego parametrów i faktycznego przebiegu, bez wcześniejszego udrożnienia przepustu pod drogą gminną, którego śladu istnienia nie stwierdzono, jest bezcelowe, gdyż wody opadowe nie będą dopływały do tego rowu. Zwrócił również uwagę, że od przeprowadzonego w latach 80-tych XX wieku remontu drogi gminnej do czerwca 2015 r. B. T. nie zgłaszał zmiany stosunków wodnych. W uzasadnieniu zawiadomienia z dnia [...] września 2016 r. podniesiono, że kłopoty z zalewaniem działki B. T. rozpoczęły się w momencie zarurowania rowu otwartego przy drodze powiatowej. W konkluzji Starosta Myślenicki uznał, że niezrozumiałe jest przekazanie mu wniosku B. T. w sprawie zasypania rowu, w oparciu o art. 64 ust. 1 i art. 64b Prawa wodnego, tj. przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (rowu), którego istnienia i trasy przebiegu oraz szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie, poza zeznaniami świadków, nie udokumentowano. Zdaniem Starosty Wójt Gminy Wiśniowa winien dalej prowadzić przedmiotowe postępowanie oraz powołać biegłego, którego opinia pozwoliłaby na precyzyjne ustalenie stanu faktycznego i wyjaśniła przyczyny zalewania działki B. T., co zostało również wskazane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2016 r. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Wiśniowa podtrzymał swoje stanowisko, że jedynym organem właściwym do prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego jest Starosta Myślenicki. Wskazał, że jak wynika z wypowiedzi B. T. powodem zalewania działki nr [...] jest zasypanie rowu na działce nr [...] oraz zniszczenie przepustu pod drogą na działce nr [...] podczas remontu w latach 80-tych XX wieku. Według wnioskującego kłopoty z zalewaniem działki pojawiły się w momencie zarurowania rowu otwartego przy drodze powiatowej. Zdaniem Wójta Gminy Wiśniowa bezsprzeczne jest zatem, że zasypany rów, jak również zniszczony niedrożny przepust, są urządzeniami wodnymi, które utraciły swoje funkcje. Biorąc pod uwagę czas pojawienia się problemów z nadmiarem wód istotnym wątkiem postępowania administracyjnego powinien być również wpływ przebudowy kanalizacji opadowej oraz zgodność jej parametrów z obowiązującymi przepisami. Wskazał, że przepisy art. 64b i art. 140 ust. 1 Prawa wodnego jednoznacznie wskazują starostę jako organ, który rozstrzyga w przypadku nienależytego utrzymywania urządzeń wodnych. Odnosząc się do argumentu Starosty Myślenickiego, że nie udokumentowano (poza zeznaniami świadków) istnienia i trasy rowu oraz jego szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie, wskazał, że właśnie celem przedmiotowego postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego, a więc lokalizacji urządzeń, ich parametrów, stanu obecnego, legalności oraz szkodliwego oddziaływania. Zarzucił, ze Starosta Myślenicki w swoim wniosku nie odnosi się do przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego, którymi są nienależycie utrzymywane urządzenia wodne, ale zarzuca Wójtowi Gminy Wiśniowa brak analizy materiałów oraz brak opinii hydrologicznej, gdy na etapie ustalania właściwości nie można prowadzić istotnych czynności postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość i spory kompetencyjne, o których stanowi art. 4 tej ustawy. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym, gdyż żaden z organów nie uznaje się za właściwy do załatwienia podania B. T. o przywrócenie stosunków wodnych na działce nr [...] w L. Jak stanowi art. 29 ust. 1 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1) oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3). Z kolei w myśl art. 64b Prawa wodnego w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego (tj. starosta - art. 140 ust. 1 Prawa wodnego) może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Art. 77 Prawa wodnego stanowi natomiast, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki (ust. 1). Jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 77 ust. 2). Nadmienić należy, że w myśl art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a Prawa wodnego rowy są urządzeniami wodnymi, a zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy rowy są urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych, jeśli służą celom określonym w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego. Przedstawienie powyższych regulacji ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu, jaki powstał w niniejszej sprawie między Starostą Myślenickim a Wójtem Gminy Wiśniowa. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że zarówno przepis art. 64b, jak też art. 77 Prawa wodnego stanowią lex specialis wobec art. 29 tej ustawy. Ratio legis unormowania art. 77 § 2 Prawa wodnego polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki, biorąc pod uwagę także treść pozwolenia wodnoprawnego. Sytuacja taka istnieje wówczas, gdy urządzenie melioracji wodnej szczegółowej jest użytkowane, jednakże zaniedbano jego utrzymania w należyty stanie. Natomiast w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji (dotyczy to też sytuacji, gdy urządzenie wodne przestaje taka funkcję pełnić, bo zastało zlikwidowane, np. zasypane) lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, to konieczna jest interwencja na podstawie przepisu 64b Prawa wodnego. W obu przypadkach nie jest to jednak kompetencja wójta (burmistrza), o której stanowi art. 29 Prawa wodnego. Zauważyć należy, że przywrócenie prawidłowego utrzymania danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej zgodnie z dyspozycją art. 77 lub 64b Prawa wodnego, po wydaniu stosownej decyzji, powinno także przywrócić prawidłowe funkcjonowanie systemu melioracyjnego gwarantując właściwe odprowadzanie wód gruntowych spływających z przyległych pól i łąk. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że podnoszony przez B. T. problem zalewania jego działki należy wiązać z obowiązkiem utrzymania w należytym stanie rowów - nie przesądzając, czy stanowiących jedynie urządzenia wodne, czy też będących urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych. W obu przypadkach organem właściwym w tym przedmiocie jest bowiem starosta jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że we wniosku z dnia 18 czerwca 2015 r. B. T. domagał się przywrócenia stosunków wodnych na działce nr [...] i podał, że zalewanie jego działki zaczęło się, kiedy zlikwidowano rów na działce nr [...]. Takie określenie żądania już wskazuje, że intencją B. T. od samego początku było doprowadzenie do ponownego funkcjonowania rowu na działce nr [...]. Podnoszona przesz Starostę Myślenickiego okoliczność, że istnienia i trasy przebiegu rowu na działce nr [...] oraz szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie nie udokumentowano inaczej, jak tylko zeznaniami świadków, nie stanowi przeszkody dla ustalenia właściwości tego organu. Wskazać należy, że właśnie w toku postępowania starosta będzie zobowiązany ustalić przebieg i położenie kwestionowanego rowu na całej jego długości, a także ustalić jego znaczenie dla gospodarki wodnej okolicy. Dla zastosowania regulacji art. 64b albo art. 77 Prawa wodnego obojętna nie będzie również kwestia daty dokonania ewentualnej likwidacji rowu na działce nr [...], bowiem od ustalenia tej okoliczności zależeć będzie możliwość zastosowania w ogóle przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, która weszła w życie 1 stycznia 2002 r. Rozstrzygając niniejszy spór kompetencyjny pominąć nie można, na jakim etapie postępowania spór ten wynikł. W toku postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Wiśniowa organ ten przeprowadził szereg czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, m.in. przeprowadził oględziny i przesłuchał świadków. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawa zalewania działki nr [...] może być pośrednio związana z zakopaniem rowu na działce nr [...]. W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy Wiśniowa z dnia [...] kwietnia 2016 r. B. T., odwołując się do wyjaśnień własnych oraz świadków, podniósł, że zalewanie wodą opadową jego nieruchomości należy łączyć bezpośrednio z zamontowaniem zbyt małej rury pod chodnikiem przy drodze powiatowej. Analizie w toku tego postępowania niewątpliwie powinna być również poddana kwestia przepustowości rury zamontowanej pod chodnikiem przy drodze powiatowej i ustalenie charakteru prawnego tej instalacji (w aktach sprawy brak jest stosownego pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wylotów kanalizacji opadowej przy drodze powiatowej nr [...] na działkach nr [...] i [...] w L., o którym wspomniał Starosta we wniosku o rozstrzygnięcie niniejszego sporu kompetencyjnego). Zastrzec przy tym należy, że okoliczność ta będzie mogła być uwzględniona w toku postępowania prowadzonego przez starostę w trybie art. 64b lub art. 77 Prawa wodnego tylko wówczas, jeśli wpływ na zalewanie działki B. T. miałoby mieć nienależyte utrzymanie tej instalacji. O ile bowiem dyspozycja przepisów art. 64b i art. 77 Prawa wodnego odnosi się wyłącznie do nienależytego utrzymywania urządzeń wodnych, tak art. 29 tej ustawy znajduje zastosowanie także w przypadku działań legalnych. Szkoda na gruntach sąsiednich, o której mowa w art. 29 Prawa wodnego, może być bowiem wynikiem również legalnego zagospodarowania terenu. Nie można wszak wykluczyć, że nawet prawidłowo wydane pozwolenie wywoła skutki określone w tym przepisie, a ponadto skutki takie mogą być wynikiem np. nieprawidłowego wykonania robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2918/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przeciwnym wypadku kwestia wpływu samej realizacji omawianej inwestycji (oderwana od jej nienależytego utrzymania) na zalewanie działki B. T. powinna być przedmiotem odrębnego postępowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., wskazał Starostę Myślenickiego jako organ właściwy w sprawie.