II SA/Po 892/16

Dnia 3 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Starosta P. na podstawie art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 142 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") odmówił A. R., M. A. i P. H. zwrotu nieruchomości położonych w P. na os. P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb R., arkusz [...], zapisane w księdze wieczystej nr [...], i działki nr [...], [...], [...], obręb R., arkusz [...], zapisane w księdze wieczystej nr [...], jako własność M. P.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. R., M. A. i P. H. z dnia [...] grudnia 1999 r., dotyczący działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb R., arkusz [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb R., arkusz [...]. Organ I instancji następnie zauważył, że aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1972 r., rep. [...] nr [...], W. H., działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik C. M., Z. H., P. H. (junior) i M. H., zbył na rzecz Skarbu Państwa – Prezydium Rady N. M. P. nieruchomości położone w P. przy ul. [...] o łącznej powierzchni 34.265 m2, stanowiące działki nr [...] i [...], zapisane w księgach wieczystych jako własność P. H. (seniora). Wymieniona nieruchomość stanowiła jednak w rzeczywistości współwłasność W. H. w części [...], C. H. w części [...] oraz Z. H., M. H. i P. H. (juniora) w części [...] dla każdego z nich. Ustalenia te zostały oparte na postanowieniach o stwierdzeniu nabycia spadku oraz umowach zbycia spadku, jakie udało się pozyskać organowi I instancji. Opisana umowa z dnia [...] stycznia 1972 r. została przy tym zawarta w trybie ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94) z przeznaczeniem pod budowę warsztatów remontowo-konserwacyjnych na osiedlu A-3 oraz pod budowę osiedla mieszkaniowego zespołu A "R." w P., co wynikało z decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady N. M. P. z lutego 1970 r., nr [...], oraz pisma powołanego Prezydium z dnia [...] listopada 1970 r., nr [...] Organ I instancji wyjaśnił następnie, że wnioskodawcy są osobami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot przedmiotowych nieruchomości. Wyjaśnił on również dawnej działce nr [...] odpowiadają obecnie działki [...], [...], [...], [...] i [...], dawnej działce nr [...] – działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], dawnej działce [...] – działki nr [...] i [...], dawnej działce nr [...] – działki nr [...] i [...], a działka nr [...] pozostała bez zmian. Działka [...] została następnie podzielona na działki nr [...], [...], [...] i [...]; działka nr [...] – na działki nr [...], [...] i [...]; działka nr [...] – na działki nr [...] i [...]. Z kolei z działki nr [...] wydzielono działki nr [...] i [...], która została później podzielona na działki nr [...] i [...]. W toku postępowania wydano trzy decyzje, które stały się ostateczne i nadal występują w obrocie prawnym: (1) decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...], Prezydenta M. P. orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu działek nr [...], [...] i [...], arkusz [...], obręb R.; (2) decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...], Prezydent M. P. zwrócił na rzecz wnioskodawców działki nr [...], [...] i [...], arkusz [...], obręb R.; (3) decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...], Prezydent M. P. zwrócił na rzecz wnioskodawców działkę nr [...], arkusz [...], obręb R.. Przedmiotem postępowanie o zwrot nieruchomości są zatem aktualnie działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], arkusz [...], obręb R., przy czym niniejsza decyzja dotyczy wyłącznie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Organ I instancji wskazał ponadto, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło, że decyzja Zarządu M. P. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], o oddaniu gruntów objętych rozpatrywanym postępowaniem w użytkowanie wieczyste, została wydana z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r. nie było możliwe, gdyż akt ten wywołał nieodwracalne skutki prawne z uwagi na ujawnienie w dniu [...] listopada 2000 r. prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej. Następnie organ I instancji zauważył, że w dniu [...] października 2012 r. odbyły się oględziny przedmiotowych działek. Na działce nr [...] od strony południowo-wschodniej linia graniczna przebieg wzdłuż ciągu pieszego – chodnika. Linia północna przebiega wzdłuż płotu szkoły, ok. 1,20 m od płotu w stronę południowo-wschodnią. Od strony zachodniej linia graniczna przebiega przez parking. W części centralnej działki znajduje się zieleń, uporządkowana trawa i drzewa wieloletnie. W części zachodniej działki położony jest fragment parkingu ogrodzonego płotem z siatki, utwardzonego nawierzchnią asfaltową. Działka nr [...] stanowi urządzoną drogę – chodnik i pas drogowy. Od strony południowej działki znajdują się nasadzenia drzew wieloletnich. Działka ta jest urządzoną drogą wewnętrzną osiedlową. Działka nr [...] stanowi fragment ogrodzonego terenu, na którym znajdują się garaże blaszane oraz budynek z blachy. W pozostałej części działki usytuowane są garaże blaszane, budynek z blachy oraz składowisko materiałów budowlanych – styropian, kręgi, palety drewniane, pustaki oraz części maszyn do koszenia trawy. Na działce jest także składowisko roślin ozdobnych. Na terenie działki znajduje się lampa oświetleniowa oraz drzewa wieloletnie (ok. 9 sztuk) z fragmentem Zakładu Budowlano-Remontowego Spółdzielni Mieszkaniowej O. Młodych w P.. Na działce nr [...] położone są trzy blaszane garaże od strony wschodniej oraz jeden barakowóz (część). Od strony północnej znajduje się fragment garażu metalowego oraz wiaty z blachy. Na terenie działki zlokalizowane jest ponadto składowisko drzewa i fragment utwardzonego placu betonem. Działka stanowi część wspomnianego Zakładu Budowlano-Remontowego. Działka nr [...] stanowi część drogi wewnętrznej pokrytej asfaltem. Od strony wschodniej znajdują się tam miejsca postojowe. Na działce nr [...] położony jest wymieniony Zakład Budowlano-Remontowy. Od strony północnej na działce zlokalizowany jest pas zieleni oraz fragment wewnętrznej drogi dojazdowej od strony zachodniej. Wzdłuż zachodniej granicy działki przebiega płot ozdobny na podmurówce. Dalej w kierunku południowym usytuowany jest plac składowy, utwardzony betonem. Wzdłuż granicy zachodniej przebiega również ciąg pomieszczeń gospodarczych, w których składowane są deski. Część pomieszczeń wykonana na zasadzie wiat, część stanowi murowane pomieszczenia gospodarcze. Działka nr [...] jest fragmentem wewnętrznej drogi osiedlowej, utwardzonej kostką brukową. Na działce nr [...] znajduje się fragment ciągu pieszego utwardzonego płytkami betonowymi oraz niewielki fragment zieleni. Działka nr [...] stanowi w całości trawnik koszony. Znajduje się na niej również kilka drzew wieloletnich. Na działce nr [...] usytuowany jest fragment chodnika utwardzonego płytami betonowymi oraz fragment wewnętrznej drogi osiedlowej. Linia graniczna działki nr [...] od strony zachodniej przebiega wzdłuż płotu, przy którym dziko rosną drzewa i krzewy. W centralnej części działki znajduje się składowisko odpadów zielonych, żwiru i zieleni. Działka położona jest również na terenie wymienionego Zakładu Budowlano-Remontowego. Ponadto w jej południowo-wschodniej części znajduje się składowisko zużytych opon oraz zniszczona szopa drewniana. Wzdłuż granicy południowej przebiega z kolei płot z siatki metalowej. Od strony wschodniej, wzdłuż granicy działki, biegnie płot z blachy falistej oraz kilka drzew wieloletnich. Działka nr [...] stanowi fragment wjazdu do omawianego Zakładu Budowlano-Remontowego oraz fragment trawnika. Na działce nr [...] wzdłuż granicy zachodniej przebiega płot z blachy falistej aż do budynku "P. P.". Na działce tej znajduje się fragment wspomnianego budynku. Od strony zachodniej przedmiotowego budynku znajduje się część utwardzonego placu i wejście do poruszanego obiektu budowlanego. Organ I instancji przytoczył następnie przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, w tym art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 ust. 2 u.g.n. Starosta P. zauważył przy tym, że ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości wywłaszczone wyklucza jej zwrot. W takim przypadku dochodzi bowiem do powstania nieodwracalnych skutków prawnych, a nieruchomość przestaje być we władaniu Skarbu Państwa lub gminy. W rozpatrywanej sprawie działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...] i [...] zostały właśnie oddane w użytkowanie wieczyste S. P. na podstawie wymienionej decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r. Wpis wspomnianego prawa nastąpił w dniu [...] listopada 2000 r. na podstawie wniosku złożonego w dniu [...] marca 1998 r, a zatem po wejściu w życie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja ta pozostaje zarazem w mocy, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie stwierdziło jej nieważności, lecz jedynie stwierdziło, że akt ten był wydany z naruszeniem prawa. Tym samym zwrot wymienionych działek jest niemożliwy. Wnioskodawcy mogą natomiast w poruszanym przypadku wystąpić o odszkodowanie, inicjując postępowanie przed sądem powszechnym. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], L.dz. [...], M. P. odwołało się od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 136 i art. 137 u.g.n. oraz (2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Starosta P. nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, co doprowadziło do naruszenia art. 7 k.p.a. M. P. zgodziło się przy tym z ogólnym wnioskiem organu I instancji, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste wyklucza zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Niemniej Starosta P. nie ustalił czy na przedmiotowych działka został zrealizowany cel wywłaszczenia. Ograniczenie się bowiem wyłącznie do stwierdzenia, że zwrot nieruchomości jest niemożliwy z uwagi na oddanie jej w użytkowanie wieczyste należy uznać za niewystarczające. Skarżący podniósł ponadto, że art. 229 u.g.n. nie można znaleźć zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż wpis użytkowania wieczystego nastąpił już po wejściu w życie cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obciążenie wywłaszczonego gruntu prawem użytkowania wieczystego wyłącza zatem obowiązek badania przesłanek zwrotu nieruchomości z art. 136 i art. 137 u.g.n. tylko w przypadku, gdy wspomniane prawo rzeczowe zostało ujawnione przed dniem [...] stycznia 1998 r. (data wejścia w życie wymienionej ustawy). Tym samym, jeżeli nieruchomość nie pozostaje we władaniu podmiotu publicznego i nie zachodzą przeszkody z art. 229 u.g.n. organ I instancji powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. M. P. zakwestionowało również stwierdzenie Starosty [...], zgodnie z którym wnioskodawcy powinni wszcząć postępowanie przed sądem powszechnym. Skarżący wywodził bowiem, że na większości omawianych działek nie zostały spełnione przesłanki zbędności z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. Grunty te zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło natomiast już po wybudowaniu warsztatów remontowo-konserwacyjnych, innych budynków i infrastruktury osiedla. Odpowiedzialność odszkodowawcza, zdaniem skarżącego, mogłaby zatem mieć miejsce tylko wówczas, gdyby nastąpiło zbycie osobie trzeciej nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia z naruszeniem art. 47 ust. 3 i art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając w pełni stanowisko organu I instancji. Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił przy tym, że stanowisko prezentowane w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. opiera się na uchwale Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14. W orzeczeniu tym stwierdzono bowiem, że podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być jej zbycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Pogląd ten w ocenie organu II instancji zasługuje w pełni na aprobatę, gdyż nie można zwrócić nieruchomości nieznajdującej się już we władaniu podmiotu publicznego. Brak możliwości restytucji gruntu w drodze administracyjnej nie przekreśla jednak możliwości dochodzenia odszkodowania w drodze sądowej w związku z dokonaniem deliktu przez organ administracji publicznej, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie. Konsekwentnie Wojewoda Wielkopolski przyjął więc, że zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2016 r. jest prawidłowa, gdyż rozważane grunty zostały oddane w użytkowanie wieczyste na mocy decyzji Zarządu M. P. z dnia [...] grudnia 1997 r. Ten ostatni akt nie został natomiast wyeliminowany z obrotu prawnego. Organ II instancji zauważył przy tym na marginesie, że część nieruchomości została bezsprzecznie zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, w szczególności na działkach wybudowano wymienione wcześniej Zakłady Budowlano-Remontowe (w tym parkingi dla pracowników i urządzono obszar o funkcjach składowo-magazynowych). Niemniej realizacja celu wywłaszczenia nie nastąpiła na wszystkich gruntach. Omawiane wywłaszczenie zmierzało bowiem do wykonania planu zagęszczenia poruszanego rejonu Rataj w zakresie zabudowy mieszkaniowej. Planowany blok [...] nigdy jednak nie powstał, a za nim ewentualnie dopuszczalna typowa infrastruktura osiedlowa (np. parkingi i chodniki). By ustalić zatem, które działki lub ich części nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, należałoby nanieść na planszę koncepcyjną osiedla A-3 ZOM granice przedmiotowych działek i na tej podstawie stwierdzić, które z nich i w jakim zakresie przeznaczone były pod projekt zagęszczenia osiedla mieszkaniowego, a które pod warsztaty remontowo-konserwacyjne. Następnie należałoby odnieść stan ich zagospodarowania z daty złożenia podania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej do tych planów. Wojewoda Wielkopolski zauważył jednak, że przedstawiona analiza ma znaczenie drugorzędne. Rozważane działki są bowiem obecnie przedmiotem użytkowania wieczystego, co uniemożliwia ich zwrot. Z tego względu organ II instancji uznał zarazem, że ustalenie celu wywłaszczenia nie było konieczne w niniejszej sprawie. Pismem z dnia [...] października 2016 r. M. P. zaskarżyło powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy zauważyć, że w umowie sprzedaży z dnia [...] stycznia 1972 r., zawartej w formie aktu notarialnego, rep. [...] nr [...], W. J. H., działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik C. M., Z. H., P. H. i M. H., przeniósł na Skarb Państwa – Prezydium Rady N. M. P. własność nieruchomości położonych w P., obręb R., objętych księgami wieczystymi – R., tom [...], R., Tom [...], wykaz [...], [...] i [...] (k. 213-218 akt adm. organu I instancji). Jak wynika z powyższego dokumentu, wspomniana umowa sprzedaży została zawarta w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94 z późn. zm.). Okoliczności te, podobnie jak określenie kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i opis nieruchomości, których dotyczy kontrolowane postępowanie, nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Sąd także nie znalazł powodów do podważenia w tym zakresie ustaleń organów administracji publicznej. Fakty te można zatem uznać za bezsporne. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 u.g.n., chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Jak wynika przy tym z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Trzeba przy tym zauważyć, że powyższe uregulowanie znajduje na mocy art. 216 ust. 1 u.g.n. odpowiednio zastosowanie także do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie art. 6 i art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 z późn. zm.). Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (1) mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo (2) mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Należy przy tym zauważyć, że w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Zasadnicze wątpliwości, jakie wyłoniły się w rozpatrywanej sprawie, związane są z pytaniem o konsekwencje ustanowienia użytkowania wieczystego na wywłaszczonym gruncie w kontekście postępowania o zwrot tej nieruchomości. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy należy bowiem zauważyć, że rozważane działki zostały oddane w użytkowanie wieczyste S. P. na mocy decyzji Zarządu M. P. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...] (k. 534-539 akt adm. organu I instancji). Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało, że powyższa decyzja z dnia [...] grudnia 1997 r. jest obarczona kwalifikowaną wadą, lecz ze względu na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych niemożliwe było stwierdzenie jej nieważności (k. 307 akt adm. organu I instancji). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. poprzestało więc tylko na stwierdzeniu, że decyzja z dnia [...] grudnia 1997 r. została wydana z naruszenie prawa. Tym samym wskazany akt, mimo swojej wadliwości, pozostaje w obrocie prawnym. Okoliczność ta również nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. W tej mierze, na co słusznie zwróciły uwagę organy administracji publicznej, wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14. W orzeczeniu tym wskazano mianowicie, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o jakich mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnej osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Sąd, jak i M. P., Starosta P. oraz Wojewoda Wielkopolski, podzielają przedstawiony wyżej pogląd. Niemniej organy orzekające w rozpatrywanej sprawie konsekwentnie przyjmowały w toku postępowania, że samo ustanowienie użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości zwalnia je z obowiązku wypowiadania się w przedmiocie realizacji celu wywłaszczenia. M. P. wywodziło natomiast, że wskazane organy administracji publicznej powinny jednoznacznie określić, czy cel wywłaszczenia został osiągnięty, a jeśli tak, to w jakim zakresie. Sąd przychylił się w tym zakresie do stanowisko skarżącego. Na początku rozważań należy zauważyć, że art. 229 u.g.n. nie znajdował zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z tym przepisem roszczenie, o jakim jest mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem [...] stycznia 1998 r., została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika natomiast, że prawo użytkowania wieczystego zostało wprawdzie ustanowione w decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r., lecz wpis do księgi wieczystej nastąpił dopiero w dniu [...] listopada 2000 r., na wniosek złożony w dniu [...] i [...] marca 1998 r. Okoliczność ta ma doniosłe znaczenie, gdyż art. 229 u.g.n. zwalnia organy administracji publicznej od badania zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, stwierdzając, że roszczenie o zwrot nie przysługuje. Tym samym a contrario we wszystkich przypadkach nieobjętych zakresem zastosowania cytowanego przepisu organy administracji publicznej powinny uczynić przedmiotem swojej analizy kwestię realizacji celu wywłaszczenia. Wniosek ten znajduje swoje potwierdzenie także w art. 136 ust. 3 u.g.n., który expressis verbis zastrzega właściwość drogi administracyjnej w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Starosta, wykonując w tej mierze zadania z zakresu administracji rządowej, działa jako organ wyspecjalizowany, dysponujący odpowiednim zapleczem osobowym i technicznym oraz niezbędnym doświadczeniem. W żadnym przepisie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomości ustawodawca nie przekazuje omawianej kompetencji innemu organowi administracji publicznej czy tym bardziej sądom powszechnym. Spostrzeżenie to ma istotne znaczenie, gdyż zaaprobowanie stanowiska wyrażonego przez Starostę P. i Wojewodę Wielkopolskiego prowadziłoby w rzeczywistości do faktycznego przeniesienia kompetencji przyznanej w art. 136 u.g.n. ze starosty na sąd powszechny. Ten ostatni musiałby bowiem wtedy orzekać o realizacji celu wywłaszczenia bądź też o zbędności nieruchomości na ten cel. Warto przy tym dodać, że w powołanej uchwale z dnia [...] kwietnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracji uzależnił możliwość odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od początkowego warunku "jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości". Konsekwentnie zatem można wywodzić, że także w analizowanym przypadku niezbędne jest ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość okazała się zbędna na cel wywłaszczenia stosownie do art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Dotychczasowych uwag nie zmienia fakt, że ustanowienie użytkowania wieczystego uniemożliwia zwrot nieruchomości w naturze. Poprzedni właściciel albo jego spadkobierca mogą w tym przypadku wszcząć postępowanie przed sądem powszechnym o zasądzenie odszkodowania i tym samym uzyskanie rekompensaty w pieniądzu. Postępowanie przed sądem powszechnym jest jednak wtedy nakierowane na wykazanie, że organ administracji publicznej, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie, dopuścił się deliktu, wyzbywając się prawnego władztwa nad gruntem. Kwestia ta charakter wyłącznie cywilnoprawny w odróżnieniu od administracyjnoprawnej oceny, czy cel wywłaszczenia został osiągnięty. To ostatnie ustalenie może przy tym pełnić doniosłą rolę w postępowaniu sądowym, oddziałując w szczególności na wysokość zasądzonego odszkodowania. Starosta P. i Wojewoda Wielkopolski nie mogą zatem zwolnić się z obowiązku wynikającego z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., wskazując, że wiążące ustalenia zostaną poczynione w tej mierze przed sądem powszechnym. Należy mieć przy tym na uwadze istotne różnice w zakresie procedury administracyjnej i procedury cywilnej. Organ administracji publicznej na mocy art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") jest obowiązany samodzielnie poszukiwać dowody i dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Tym samym postępowanie dowodowe w świetle powołanej ustawy opiera się na zasadzie oficjalności. Podobne uregulowanie nie obowiązuje natomiast na gruncie ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1822 z późn. zm.), która przewiduje model kontradyktoryjnego postępowania dowodowego. Strona, która wywodzi z danego zdarzenia skutki prawne, powinna bowiem przedstawić okoliczności na poparcie swoich twierdzeń. Sąd cywilny nie poszukuje zatem dowodów, zastępując bierne zachowanie strony. Wskazana różnica mogłaby więc w konsekwencji prowadzić do pogorszenia sytuacji procesowej właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy – w porównaniu do sytuacji tej strony w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze dotychczasowe rozważania należy przyjąć w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, że ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości wywłaszczonej stanowi podstawę do odmowy zwrotu tej nieruchomości. Niemniej powyższa negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości może zaistnieć tylko w przypadku ustalenia, że nieruchomość okazała się zbędna na cel wywłaszczenia – jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany brak jest w ogóle podstawy prawnej do zwrotu nieruchomości, a roszczenie o zwrot nie może zostać zrealizowane jako niemające oparcia w przepisach prawa. Złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obliguje zatem organy administracji do dokonania ustaleń czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i w jakim zakresie. Z tej perspektywy nie ulega zatem wątpliwości, że powyższy wymóg nie został spełniony w niniejszej sprawie. Tym samym doszło także do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., regulujących sposób gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Wady te miały istotne wpływ na wynik postępowania, gdyż aktualnie nie można ustalić z całą stanowczością, w jakim zakresie cel wywłaszczenia został zrealizowany. Uwagi te wzmacnia dodatkowo fakt, że Wojewoda Wielkopolski odniósł się częściowo do poruszanej kwestii w decyzji z dnia [...] września 2016 r., nr [...]. Następnie jednak wymieniony organ administracji publicznej zanegował znaczenie poczynionych wcześniej ustaleń. Sąd dostrzega istnienie w tej mierze także odmiennej linii orzeczniczej, zgodnie z którą zbycie nieruchomości albo ustanowienie na niej użytkowania wieczystego zwalnia organ administracji publicznej z obowiązku wypowiedzenia się co do realizacji celu wywłaszczenia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2016 r., II SA/Po 327/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej z powodów wyżej opisanych pogląd ten nie spotkał się z aprobatą składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2016 r. z uwagi na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., co miało wpływ na wynik postępowania, oraz z uwagi na naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji publicznej powinien wypowiedzieć się czy na przedmiotowych gruntach zrealizowano cel wywłaszczenia i w jakim zakresie, mając na uwadze rozważania Sądu zaprezentowane powyżej. Sąd orzekł o kosztach postepowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.