II OSK 1318/17

Dnia 9 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2017 roku sygn. akt II SA/Ol 1314/16 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia (...) września 2016 roku nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Z. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 4 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1314/16 oddalił skargę J. Z. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z (...) września 2016 r. nr (...), które działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej Kpa) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej jako: upzp), po rozpoznaniu odwołania A. S., K. T., J. Z., M. R. i A. F., od decyzji Prezydenta Miasta E. z (...) stycznia 2016 r. nr (...) o ustaleniu, na wniosek Z. S., sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu działki nr (...), położonej w obrębie 2-E. 2 Miasta E., przy ul. (...) dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 3 ppkt 7 załącznika nr 2 do decyzji i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż ustaliło obsługę komunikacyjną - dostęp do drogi publicznej, oznaczonej działką nr (...) (ul. ...) oraz do drogi publicznej oznaczonej działką nr (...) (ul. ...) [pkt 1], w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji [pkt 2]. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie I. naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (164.1588 ), poprzez przyjęcie, iż działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, oznaczonej nr (...) (ul. ...) oraz (...) (ul. ...), są zabudowane w sposób pozwalający na stwierdzenie, iż inwestycja planowana na działce nr (...) spełnia wymagania konieczne do postawienia dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, a w tym przyjęcie, iż: - inwestycja polegająca na budowie na wskazanej działce budynku mieszkalno - usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną: I kondygnacja część handlowo - usługowa (przedszkole z placem zabaw dla dzieci w środku budynku) o powierzchni do 200 m2, II i III kondygnacja część mieszkalna, w celu rozpoczęcia w tym miejscu działalności gospodarczej, polegającej na prowadzeniu przedszkola, będzie możliwa do pogodzenia z istniejącą na nieruchomościach sąsiednich funkcją i przeznaczeniem terenu, kontynuując je, a tym samym nie będzie stanowiła uciążliwości dla sąsiadów owej nieruchomości, w sytuacji gdy już tylko doświadczenie życiowe daje podstawy do stwierdzenia, iż prowadzenie przedszkola o powierzchni 200 m2 stoi w całkowitej sprzeczności z funkcją mieszkalną osiedla domów jednorodzinnych położonego między innymi przy ul. (...), jako działalność generująca, wobec narzuconej naturą intensyfikacji wykorzystania nieruchomości w tym celu, znaczne natężenia immisji na tereny sąsiednie, jak również wzmagająca ruch pojazdów w okolicach działki, na której mieści się przedszkole, jak również powodując zastąpienie dotychczasowego sadu (w pełni komponujących się z funkcją mieszkalną małego osiedla domków jednorodzinnych) parkingiem, analiza kontynuacji funkcji jest ograniczona prawem właściciela nieruchomości do zabudowy nieruchomości, co tym samym daje mu prawo do kontynuowania inwestycji pomimo faktu, iż będzie ona uciążliwa dla okolicznych mieszkańców oraz zaburzy dotychczasowy, jednolity wygląd osiedla domków jednorodzinnych, prawo własności do określonego terenu i związane z nim prawo do zabudowy tego terenu nie może być ograniczane przez interes okolicznych mieszkańców i związane z nim wskazanie braku kontynuacji zastanej na nieruchomościach sąsiednich funkcji w zakresie planowanej zabudowy; 2) art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp poprzez przyjęcie, iż możliwe jest wskazanie, że planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, w sytuacji gdy organ instancji nie przedstawił wolnej od wad analizy w tym względzie, a ogólnikowa wzmianka w tym zakresie nie może zostać uznana za wystarczającą. II. naruszenie przepisu prawa procesowego poprzez jego błędne niezastosowanie, t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zakresie w jakim Sąd nie uchylił skarżonego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w sytuacji gdzie: 1) w trakcie procedowania w sprawie przed Prezydentem Miasta E. doznał naruszenia art. 10 § 1 Kpa, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że organ I instancji pomimo uznania uczestników postępowania za strony prowadzonego postępowania, nie informując ich o tym fakcie i jednocześnie w dalszym ciągu prowadząc postępowanie, zakończone wydaniem decyzji, nie poprzedzonej zawiadomieniem uczestników postępowania w jakiejkolwiek formie o stanie prowadzonego postępowania i możliwości czynnego w nim uczestnictwa, a w szczególności wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, mogącego mieć wpływ na kształt ostatecznej decyzji, działał zgodnie z prawem i zapewnił uczestnikom postępowania możliwość skorzystania z przysługującego im prawa do czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania; 2) doznał naruszenia art. 8 Kpa w zw. z art. 10 § 1 Kpa, w zw. z art. 36 § 1 Kpa, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż organ I instancji wydając decyzję w sprawie w dniu (...) stycznia 2016 r., podczas gdy pismem z dnia (...) grudnia 2015 r. informował, iż przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego został określony na dzień 4 lutego 2016 r., nie naruszył zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, w zakresie w jakim organ ustalając precyzyjnie określoną datę zakończenia postępowania, a tym samym kształtując w tym zakresie świadomość uczestników postępowania, kończy postępowanie w okresie przeszło tydzień krótszym, co w odniesieniu do braku poinformowania uczestników postępowania o uznaniu ich za strony postępowania a nawet o prawie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań skutkowało odebraniem im możliwości udziału a tym bardziej wpływu na przebieg postępowania; 3) doznał naruszenia art. 28 Kpa w zw. z art. 123 § 1 Kpa, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż organ I instancji uznając uczestników postępowania za podmioty legitymujące się interesem prawnym dla uznania za strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy i jednocześnie nie informując zainteresowanych o tym fakcie w jakiejkolwiek formie, podczas gdy pozytywnie rozpatrzony wniosek określonego podmiotu o uznanie go za stronę postępowania z racji wystąpienia po jego stronie interesu prawnego, jako rozstrzygnięcie w toku postępowania powinien przyjąć formę postanowienia, nie naruszył w/w przepisu. W odpowiedziach na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania S. S. i Z. S. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10, LEX nr 992669). Innymi słowy z zasady dobrego sąsiedztwa w żaden sposób nie można wyprowadzić nakazu zachowania jednolitego wyglądu osiedla domków jednorodzinnych. Wskazywana w skardze kasacyjnej kwestia intensyfikacji wykorzystania nieruchomości nie jest przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy, podobnie jak subiektywne przeświadczenie o możliwych immisjach. Kwestie przyszłych uciążliwości dla sąsiadów są oceniane w ramach pozwolenia na budowę i oceny tego czy obiekt budowlany spełnia wymagane prawem warunki techniczne jak np. odległość od nieruchomości sąsiedniej, zacienienie itp. Zarówno wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, oparta na założeniu, iż normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności, jak i wykładnia celowościowa tego przepisu, który ma przecież na celu ochronę ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy i zmian sposobu użytkowania budynków na terenach, na których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalają uznać, że jeżeli istniejąca na terenie analizowanym zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, to oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. W świetle przyjętej definicji pojęcia "kontynuacji funkcji" budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także obiekty o komplementarnym charakterze. Należy podkreślić, że w pojęciu kontynuacji funkcji mieszkaniowej w sposób oczywisty mieszczą się nie tylko budynki mieszkalne ale także towarzysząca infrastruktura np. szkoły, przedszkola, place zabaw, przychodnie lekarskie, garaże, zieleń osiedlowa, parki czy ciągi komunikacyjne. W ramach osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę takiego osiedla, zapewniających odpowiednie warunki dla życia mieszkańców. Ponadto jak wykazała analiza urbanistyczna w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem strony występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, a niektóre z budynków w części parterowej posiadają usługi: np. gabinet stomatologiczny lub usługi w budynkach wolnostojących: np. lecznica dla zwierząt czy sklep spożywczy (budynek oświatowy. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że planowany na wnioskowanej działce obiekt usługowo-mieszkalny o funkcji przedszkola, który ze swej istoty, należy do placówek opiekuńczo-wychowawczych może zatem stanowi kontynuację istniejącej funkcji. Tym samym zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego jest niezasadny. Również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zarzut ten nie został zresztą powiązany z jakimikolwiek przepisem odrębnym, który miałby zostać naruszony przy ustalaniu warunków zabudowy dla wskazanego zamierzenia inwestycyjnego. Niemniej jednak nie sposób przyjąć, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi dotyczy kwestii ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp., a w analizie urbanistycznej wskazano, że projektowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że w skardze kasacyjnej nie zostało wykazane aby domniemane naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego miały jakikolwiek wpływ na wynik postępowania. W tym kontekście wskazać należy, że skarżący uczestniczył w postępowaniu, będąc zawiadomiony o wszczęciu postępowania, składając pismo z (...) listopada 2015 r., odwołanie oraz skargę do sądu. W odwołaniu od decyzji skarżący nie przedstawił żadnych dodatkowych dowodów. Można zatem postawić pytanie jakie środki dowodowe zebrane przez w postępowaniu nie były znane skarżącemu, zwłaszcza, że podstawowymi dowodami w sprawie były akta organu I instancji, w szczególności zaś analiza urbanistyczna, a treść odwołania jednoznacznie wskazuje na znajomość akt sprawy. Również kwestie związane z datą wydania decyzji czy braku wydania postanowienia o uznaniu za stronę postępowania nie miały żadnego znaczenia dla sprawy. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Zgodnie z art. 204 pkt 1 Ppsa brak było natomiast podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku uczestników postępowania o zwrot kosztów postępowania, które to prawo przysługuje wyłącznie organowi a nie uczestnikom postępowania.