II SA/Ol 1314/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia "[..]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), po rozpoznaniu odwołania A. S., K. T., J. Z., M. R. i A. F., od decyzji Nr "[...]" z dnia "[...]", wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta "[...]" przez Naczelnika Wydziału Planowania Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomościami w Urzędzie Miasta "[...]", o ustaleniu, na wniosek Z. S., sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu działki nr "[...]", położonej w obrębie "[...]" Miasta "[...]", przy "[...]" dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 3 ppkt 7 załącznika nr 2 do decyzji Nr "[...]" z dnia "[...]" i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż ustaliło obsługę komunikacyjną - dostęp do drogi publicznej, oznaczonej działką nr "[...]" oraz do drogi publicznej oznaczonej działką nr "[...]" [pkt 1], w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji [pkt 2]. Zakwestionowana decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym. W dniu 22 września 2015 r. Z. S. wystąpił do Prezydenta Miasta "[...]" z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działki nr "[...]", położonej przy "[...]" dla budynku mieszkalno - usługowego. Jako charakterystyczne parametry techniczne inwestycji podał: wysokość do 12 m, długość 10 m, szerokość elewacji frontowej 20 m, ilość kondygnacji 3 nadziemnych + parter, podziemnych 1, kształt dachu - płaski, a odnośnie funkcji usługowej podał przedszkole, plac zabaw. Uzupełniając wniosek w dniu 2 listopada 2015 r. odnośnie planowanego przedsięwzięcia wyjaśnił, że planowany do budowy budynek będzie trzy kondygnacyjny, na dwóch kondygnacjach (II i III) budynek mieszkalny, na I kondygnacji budynek usługowy przedszkole z placem zabaw dla dzieci ("małpi gaj" - w środku budynku). Odnośnie obsługi komunikacyjnej wskazał istniejący zjazd i wyjazd od "[...]" lub pomocniczy od "[...]". Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji ustalił na wniosek Z. S., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr "[...]", przy "[..]’. Ustalając zakres rzeczowy inwestycji w ramach sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, jakie zawarte zostały w załączniku nr 2 do decyzji organ I instancji w szczególności ustalił, że planowana funkcja obiektu: mieszkalna jednorodzinna oraz handlowo-usługowa (przedszkole z salą zabaw dla dzieci w środku budynku), zgodnie z wnioskiem plac zabaw dla dzieci zlokalizowany będzie wewnątrz budynku w postaci "małpiego gaju". Maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona została po istniejącej linii zabudowy budynku mieszkalnego od strony ul. "[...]" oraz ul. "[...]" wg załącznika nr 1 do decyzji w postaci kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, na którym oznaczone zostały również linie rozgraniczające teren inwestycji. Z kolei maksymalny wskaźnik zabudowy po realizacji inwestycji ok. 0,24; szerokość elewacji frontowej budynku (od strony ul. "[...]") - maks. 17 m; wysokość górnej kalenicy budynku - maks. 9 m, dach dwuspadowy lub wielospadowy. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S., K. T., J. Z., M. R. i A. F. zarzucili jej wydanie z naruszeniem: - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie uczestnikom postępowania możliwości skorzystania z przysługującego im prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., w zw. z art. 36 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w dniu "[...]", podczas gdy pismem z dnia 31 grudnia 2015 r. informowano że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego został określony na dzień 4 lutego 2016 r., co naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; - naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a., poprzez uznanie uczestników postępowania za podmioty legitymujące się interesem prawnym dla uznania za strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy i niepoinformowanie ich o tym fakcie w jakiejkolwiek formie, - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 164, poz. 1589 ) poprzez przyjęcie, że działki sąsiednie do wnioskowanej, dostępne z tej samej drogi publicznej, oznaczonej nr "[...]" oraz "[...]" są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących inwestycji określonej we wniosku, w sytuacji gdy organ nie sprecyzował, które działki są zabudowane w ten sposób oraz nie wskazał, w jaki sposób został określony zakres przestrzenny terenu sąsiedniego i wchodzących w jego skład działek, - błąd u w ustaleniach stanu faktycznego przyjętego za podstawę wydanej decyzji, w zakresie w jakim organ wskazał iż ul. "[...]" posiada oznaczenie numerem "[...]", - błąd w ustaleniach stanu faktycznego przyjętego za podstawę wydanej decyzji, w zakresie w jakim organ wskazał, iż teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej oznaczonej działka nr "[...]", Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przytaczając treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazało m.in., że w celu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy na obszarze wyznaczonym wokół działki nr "[...]", której wyniki, jako załącznik nr 3 do decyzji z dnia "[...]" obejmują część tekstową, graficzną w postaci mapy z oznaczeniem granic obszaru objętego analizą oraz dokumentację zdjęciową istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, a która to analiza, opracowana została stosownie do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Podniesiono, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 30 grudnia 2015 r., działka nr "[...]" stanowi własność małżonków S. S. i Z. S. i obejmuje grunty zabudowane i zurbanizowane oznaczone w opisie użytku jako "B" - tereny mieszkaniowe. Przedmiotowa działka położona jest wśród zabudowy osiedla mieszkalnego "[...]" z towarzyszącymi usługami, jest ogrodzona i zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z obszernym wiatrołapem o wysokości dwóch kondygnacji nadziemnych (ok. 7 m), budynkiem gospodarczym murowanym o wysokości jednej kondygnacji nadziemnej (ok. 3 m), o dachu jednospadowym. Ustalono, że w granicach przedmiotowej działki przebiegają następujące sieci infrastruktury technicznej: elektroenergetyczna, kanalizacji sanitarnej, deszczowa, sieć gazowa i telekomunikacyjna. Wskazano, że załącznik do wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze wyznaczonym wokół działki nr "[...]", który stanowi załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji, obejmuje 75 działek dla których, poza numerami działek podano powierzchnię poszczególnych działek, powierzchnię zabudowy oraz ustalono wskaźnik zabudowy dla każdej z ww. działek. Jeżeli chodzi o zabudowę w bliskim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, to szczegółowe ustalenia dotyczą: dz. nr "[...]", która zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i budynkiem gospodarczym; dz. nr "[..]", na której zlokalizowana jest zabudowa mieszkalno-usługowa (lecznica dla zwierząt) zrealizowana w formie zwartej z zabudową zlokalizowaną na działce nr "[..]"; na dz. Nr "[....]" zrealizowana jest zabudowa mieszkalno-handlowa (sklep spożywczy); na dz. Nr "[..]" zlokalizowana jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna bliźniacza. Kolegium wskazało, że zebrany materiał dowodowy w sprawie zatem potwierdza, że planowana zabudowa mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Za powyższym stanowiskiem przemawia przede wszystkim to, że w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem strony występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, a niektóre z budynków w części parterowej posiadają usługi: np. gabinet stomatologiczny (dz. Nr "[..]") lub usługi w budynkach wolnostojących: np. lecznica dla zwierząt (dz. Nr "[...]"), czy sklep spożywczy (dz.nr "[...]"), a na dz. nr "[...]" zlokalizowany jest budynek oświatowy. Planowany zatem na wnioskowanej działce obiekt usługowo-mieszkalny o funkcji przedszkola, który ze swej istoty, należy do placówek opiekuńczo-wychowawczych może zatem towarzyszyć i uzupełniać istniejącą zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Kolegium argumentowało, że jeżeli chodzi o drugi z warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który wymaga, aby teren objęty wnioskiem miał zapewniony dostęp do drogi publicznej, to wg. załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów działka nr "[...]" posiada dostęp do dwóch dróg publicznych gminnych tj. ul. "[..]", która oznaczona została jako dz. nr "[...]" oraz do ul. "[...]" oznaczonej jako dr dz. nr "[...]". Z tego względu należało uwzględnić podniesiony w pkt 5 zarzut odwołania na okoliczność błędnie podanego w zaskarżonej decyzji nr działki ul. "[...]" w "[...]". Uwzględniając powyższe, w ustaleniach dotyczących sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, jakie to ustalenia zawarte zostały w pkt 3 ppkt 7 załącznika nr 2 do decyzji z dnia "[...]" - w części dotyczącej obsługi komunikacyjnej terenu – należało podjąć rozstrzygnięcie reformatoryjne, w sposób określony w pkt 1 decyzji. Podkreślono, że brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że dostęp do działki nr "[...]" od strony ul. "[...]" nie jest ogólnodostępny i ma charakter jedynie prywatny, gdy materiał dowodowy w sprawie powyższego nie potwierdza. Obydwie ww. działki drogowe, tj. ul. "[...]" i ul. "[...]" w "[....]", zaliczone zostały do tej samej kategorii dróg publicznych gminnych. Kolegium wskazało ponadto, że organ I instancji potwierdził, że teren planowanej inwestycji nie jest położony w strefie ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego miasta ‘[...]", nie znajduje się również w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza, planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tym samym nie wymaga odpowiednich rozstrzygnięć w tym zakresie. Z tych też względów, organ I instancji nie miał podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia, które określone zostało we wniosku strony. Skargę na decyzję Kolegium z dnia "[..]" wywiódł do tut. Sądu, reprezentowany przez pełnomocnika, J. Z. żądając jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi w całości przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo podniósł ze organy błędnie uznały, że planowane przedsięwzięcie stanowi uzupełnienie funkcji mieszkalnej występującej na tym terenie oraz nie stoi w sprzeczności z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu, czym naruszono art. 80 k.p.a. Dodał, że dostęp do działki na "[...]" istnieje tylko od strony ul. "[...]". W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094). W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania ww. przepisów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania zauważyć przyjdzie, że materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji jest zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Zdaniem Sądu, przeprowadzone przez organy I i II instancji postępowanie wyjaśniające, jak również zgromadzony materiał dowodowy w kontrolowanej przez Sąd sprawie mając na uwadze treść zasad postępowania administracyjnego uregulowanych w k.p.a., umożliwił dokonanie oceny w zakresie spełnienia przesłanek wymaganych przez prawo do wydania o ustaleniu warunków zabudowy. Podnieść należy, że z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Sąd zauważa, że w świetle zasady indywidualności decyzji administracyjnej, nawet zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, o którym mowa w powoływanym przez skarżącego art. 8 k.p.a., jest rekonstruowane właśnie w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, a nie w jakimś szerokim, socjologicznym ujęciu. Podkreśla się za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa takie działania władzy publicznej, jak: - zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych i tej samej podstawy prawnej; - niezgodność rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z brzmieniem aktu prawnego ogłoszonego w akcie promulgacyjnym; - udzielenie obywatelowi przez organy państwa informacji o treści mającej zapaść decyzji, od której zależy podjęcie przez obywatela działalności gospodarczej, a następnie wydanie decyzji o odmiennej treści; - udzielenie obywatelowi mylnej informacji o przepisach właściwych dla załatwianej sprawy; bądź - w przypadku gdy w sprawie występują sprzeczne interesy stron (i ewentualnych uczestników postępowania), uwzględnienie tylko jednego z wchodzących w grę interesów, bez ustosunkowania się do twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy itp. (vide: A. Wróbel, Komentarz do art. 8, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, jak wyżej, s. 159-161 oraz cytowane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Również "słuszny interes strony" powoływany w kilku przepisach jest konfrontowany z całościowo pojmowanym "interesem społecznym", a nie z odrębnymi, partykularnymi interesami. Według Sądu, kierując się tak zakreśloną treścią tej zasady postępowania administracyjnego nie można zgodzić się z zarzutem przedstawionym w skardze dotyczącym naruszenia art. 8 k.p.a. przez organy orzekające w niniejszej sprawie, a polegającym na przedwczesnym zakończeniu postępowaniu i wydaniu rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem rozstrzygnięcie decyzji nie pozostaje w sprzeczności z treścią jej uzasadnienia, to sytuacja taka nie narusza wspomnianego artykułu, jak też art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organ administracji musi wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji aktu (decyzji lub postanowienia) bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wynikającej z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji organu I i II instancji są skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniają tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w uzasadnieniach decyzji organu I i II instancji przepisów prawa materialnego W ocenie Sądu, motywy decyzji obu instancji zostały tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy przy wydaniu decyzji w niniejszej sprawie. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji zarówno organu I jak i II instancji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu I i II instancji wynikają motywy podjętych rozstrzygnięć, których przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy. Według Sądu, uzasadnienia kontrolowanych decyzji stanowią również uzewnętrznioną motywację podjętych w nich rozstrzygnięć. W uzasadnieniach tych decyzji znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem rozstrzygnięcia polegającego na ustaleniu warunków zabudowy. Podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły także w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne. Proces ten w ocenie Sądu, znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zarówno organu I i II instancji. W niniejszej sprawie organ II instancji prowadził postępowanie od początku, nie będąc związany ustaleniami organu instancji niższej. W przedmiotowej sprawie SKO ustosunkowało się do twierdzeń zawartych w odwołaniu, a także przeprowadziło kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji. Ustalenia te znajdują swój wyraz w decyzji odwoławczej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu ww. decyzji wyczerpująco udowodnił także brak związku przyczynowego między wadami postępowania zarzucanymi w odwołaniu, a decyzją wydaną przez organ I instancji. Należy stwierdzić, że uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie są związane z przedmiotem rozstrzygnięcia, którym jest ustalenie warunków zabudowy. Nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Sąd nie podziela zasadności zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W sprawie skarżący nie wykazał, że został pozbawiony przez orzekające organy możliwości dokonania jakiejkolwiek czynności procesowej. Ponadto, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie wystąpiły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Artykuł 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa wprawdzie przesłanek do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, niemniej jednak należy zauważyć, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych. W niniejszej sprawie taka sytuacja wystąpiła. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że dla terenu działki nr "[...]" brak było w czasie wydawania zaskarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też, stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymagała ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588., zwanego dalej rozporządzeniem). Analiza administracyjnych akt sprawy wskazuje, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Działka nr "[..]" posiada dostęp do drogi publicznej, teren planowanej inwestycji położony jest poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody i dziedzictwa kulturowego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami odrębnymi. Podstawowym zarzutem skargi jest brak spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne warunku zapewnienia kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy. Natomiast ze znajdującej się w aktach sprawy analizy funkcji i cech zabudowy wynika, że planowana inwestycja w zakresie takich parametrów jak: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu są zgodne z zastaną zabudową w obszarze analizowanym. Zauważyć należy w tym miejscu, że warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07, Legalis i wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, Legalis), przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, Legalis). W doktrynie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Można to porównać do sytuacji, w której istniałby na danym obszarze plan miejscowy określający przeznaczenie terenu takie, jakie warunkuje istniejąca zabudowa. Powstaje więc pytanie, w którym momencie funkcja ta przestaje być zachowana. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zmiana funkcji obiektu jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą w obszarze analizowanym funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Oczywistym jest, że na terenach mieszkaniowych dopuszczalne są obiekty o innych funkcjach (oświatowe, zdrowia, sakralne, usługowe itp.), które uzupełniają funkcję wiodącą. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że w bliskim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajduje się dz. nr "[...]", która zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i budynkiem gospodarczym; dz. nr "[...]", na której zlokalizowana jest zabudowa mieszkalno-usługowa (lecznica dla zwierząt), na dz. Nr "[...]’ zrealizowana jest zabudowa mieszkalno-handlowa (sklep spożywczy); na dz. Nr "[...]" zlokalizowana jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna bliźniacza. Zasadnie zatem wskazało Kolegium, że zebrany materiał dowodowy w sprawie potwierdza, że planowana zabudowa mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Za powyższym stanowiskiem przemawia również to, że w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, a niektóre z budynków w części parterowej posiadają usługi: np. gabinet stomatologiczny (dz. Nr "[...]") lub usługi w budynkach wolnostojących: np. lecznica dla zwierząt (dz. Nr "[...]"), czy sklep spożywczy (dz.nr "[...]’), a na dz. nr "[...] zlokalizowany jest budynek oświatowy. Trafnie wskazało zatem Kolegium, ze planowany na wnioskowanej działce obiekt usługowo-mieszkalny o funkcji przedszkola, który ze swej istoty, należy do placówek opiekuńczo-wychowawczych może zatem towarzyszyć i uzupełniać istniejącą zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że w/w przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie, wobec czego organ I instancji nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia jak o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Stosownie bowiem do przepisu art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami - decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Należało zatem przyjąć, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Przede wszystkim należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania poprzedzające proces budowlany, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza, bowiem jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Ponadto, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Z tych względów w decyzji o warunkach zabudowy określone są zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań co do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Wydawana jest natomiast wyłącznie po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, że spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest jedynie ustalenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Mając powyższe na uwadze, w szczególności charakter zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy bowiem planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Natomiast subiektywnie odczuwana (potencjalnie) uciążliwość inwestycji, czy też subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo. Wskazać w tym miejscu należy, że prawo do zabudowy terenu, zwane też wolnością zagospodarowania terenu należy wywodzić z istoty cywilnoprawnej konstrukcji prawa własności - prawo do zabudowy jest zatem elementem prawa własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Odnosząc się z kolei do kwestii ziszczenia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który wymaga, aby teren objęty wnioskiem miał zapewniony dostęp do drogi publicznej, to prawidłowo Kolegium ustaliło, wg. załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów, że działka nr "[...]" posiada dostęp do dwóch dróg publicznych gminnych, tj. ul. "[...]", która oznaczona została jako dz. nr "[...]" oraz do ul. "[...]" oznaczonej jako dr dz. nr "[...]". Tym samym prawidłowo Kolegium podjęło rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 zakwestionowanej decyzji. Odnosząc się zaś do polemiki skarżącego dotyczącej potencjalnej możliwości naruszenia przepisów odrębnych przez planowaną inwestycję, podnieść należy, że skarżący nie wskazał konkretnego przepisu prawa, który zostanie naruszony przy realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym podnoszone naruszenia nie mają żadnego oparcia w przepisach prawa i stanowią jedynie dywagacje. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji