II SA/Wa 2124/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta i Gminy [...] - oddala skargę - Komisarz Wyborczy w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 492 § 1 pkt 4, § 2a i § 3a oraz art. 493 w zw. z art. 1 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm. – dalej jako k.w.), stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta i Gminy [...] W. G. wskutek utraty prawa wybieralności w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] z dnia [...] listopada 2016 r. sygn. akt [...]. Postanowienie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 22 listopada 2016 r., poz. 9943. Od powyższego postanowienia W. G wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. W skardze podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 492 § 1 pkt 4, § 2a i § 3a oraz art. 493 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 k.w., poprzez stwierdzenie wygaśnięcia mandatu burmistrza pomimo iż Sąd Okręgowy w [...] Wydział [...] wyrokiem z dnia [...] listopada 2016 r. sygn. akt [...], uniewinnił skarżącego od popełnienia jednego z zarzucanych czynów, a ponadto orzeczona kara została warunkowo zawieszona na okres próby, jak również zainicjowana została procedura wniesienia przez Rzecznika Praw Obywatelskich kasacji nadzwyczajnej od ww. wyroku Sądu Okręgowego w [...] wraz z wstrzymaniem jego wykonalności (sygn. akt [...] oraz [...]), jak również skierowana została do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej prośba o ułaskawienie, poprzez darowanie całości orzeczonej kary, a także złagodzenie skutków skazania poprzez uznanie, iż nastąpiło zatarcie skazania. Skarżący podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez komisarza wyborczego niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji niezebranie oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a także brak zamieszczenia uzasadnienia prawnego i faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza. Jednocześnie, w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z zm. - dalej jako p.p.s.a.) wniósł o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z załączonych do skargi dokumentów na wskazane w treści skargi okoliczności. W konsekwencji podniesionych zarzutów oraz zgłoszonych wniosków dowodowych, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta i Gminy [...] z uwagi na warunkowe zawieszenie wykonania kary orzeczonej przez Sąd Okręgowy w [...] Wydział [...] wyrokiem z dnia [...] listopada 2016 r. sygn. akt [...]. Komisarz wyborczy dokonał błędnego zastosowania art. 11 § 2 pkt 1 k.w. w sytuacji, w której bezpośrednio odnosi się on jedynie do prawomocnego skazania na karę bezwzględnego pozbawienia wolności. Ustawodawca w sposób przemyślany i celowy postanowił, iż tylko osoba skazana na karę pozbawienia wolności nie ma prawa wybieralności, wyłączając tym samym przypadki związane z poddaniem sprawcy próbie, jak warunkowe umorzenie postępowania, czy warunkowe zawieszenie wykonania kary. Wobec braku wyraźnego wskazania w treści omawianego przepisy sytuacji osób, co do których orzeczono zawieszenie wykonania kary, nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej. Jeżeli osoby skazane wyrokiem z warunkowym zawieszeniem wykonania kary nie zostały przez ustawodawcę objęte zakresem art. 11 § 2 pkt 1 k.w., to nie tracą one prawa wybieralności. Uprawomocnienie się zatem takiego wyroku w trakcie pełnienia funkcji np. burmistrza, nie pociąga za sobą wygaśnięcia tego mandatu. Ponadto, w ocenie skarżącego, komisarz wyborczy naruszył dyspozycje art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. nie badając całokształtu sprawy. Organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, choć był zobowiązany do zebrania materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a następnie do jego rozpatrzenia i wydania stosownego rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy k.p.a. Z brzmienia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. wynika, iż zaskarżone postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Tymczasem przedmiotowe postanowienie zawiera jedynie lakoniczne wskazanie niektórych faktów, bez ich omówienia i rozważenia. Komisarz wyborczy wydając zaskarżone postanowienie pominął kwestie niezachwianego zaufania i poparcia społecznego jakim skarżący został obdarzony pełniąc funkcję Burmistrza Gminy i Miasta [...]. Pomimo iż niniejsza sprawa była szeroko komentowana w mediach, w dalszym ciągi skarżący może poszczycić się niesłabnącym poparciem ze strony wyborców. Funkcję burmistrza, a wcześniej wójta, pełni już od przeszło 26 lat. Jeżeli zatem osoby najbardziej zainteresowane, czyli sami mieszkańcy regionu, oceniają skarżącego jako najlepszego kandydata do sprawowania funkcji burmistrza, to skarżący nie znajduje podstaw do odebrania mu pełnionego mandatu. Skarżący wskazał na swój wkład w rozwój gminy i poprawę jakości życia jego mieszkańców. Na tę okoliczność załączył do skargi kserokopie licznych artykułów prasowych, opinii, wyróżnienia i dyplomu. W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy w [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż fakt skazania Burmistrza W.G. prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego na karę pozbawienia wolności nie budzi żadnych wątpliwości, a prawomocność tego wyroku została potwierdzona. Zarzut skarżącego dotyczący nieuwzględnienia faktu warunkowego zawieszenia wymierzonej mu kary pozbawienia wolności, jako przesłanki negatywnej do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu nie jest trafny, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych skazanie na karę pozbawienia wolności to zarówno orzeczenie bezwzględnego wykonania kary jak i orzeczenie warunkowego zawieszenia jej wykonania. Dlatego też ustawodawca uznaje, że osoby, które dopuściły się czynu karalnego zagrożonego określonym rodzajem kary tracą prawo wybieralności (vide: wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2276/15). Przepis art. 11 § 2 pkt 1 k.w. ma charakter normy prawnej bezwzględnie obowiązującej i organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia biernego prawa wyborczego ma obowiązek zastosowania tego przepisu. Także fakt uniewinnienia skarżącego z jednego z zarzucanych mu czynów nie ma znaczenia w tej sprawie, gdyż za dwa inne przestępstwa został prawomocnie skazany. Charakter tych przestępstw, za które został skarżący skazany, a mianowicie za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego nie budzi również żadnych wątpliwości i nie był kwestionowany. Organ podkreślił, iż skarżący nie kwestionował faktu prawomocnego skazania go przez Sąd Okręgowy w [...] na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne z oskarżenia publicznego, lecz podniósł jedynie, że przeciwko wyrokowi skazującemu została zainicjowana procedura przez Rzecznika Praw Obywatelskich wniesienia kasacji od tegoż wyroku. Podjęte przez skarżącego, czy też przez inne podmioty, działania w kierunku wniesienia kasacji do Sądu Najwyższego od prawomocnego wyroku skazującego nie mogły wstrzymać podjęcia przez Komisarza Wyborczego postanowienia o wygaśnięciu mandatu, gdyż prawomocny wyrok skazujący może być niewykonywany tylko i wyłącznie w przypadku wstrzymania jego wykonania przez Sąd. Pozostałe zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. są niezasadne, albowiem sprawa została należycie wyjaśniona, postanowienie organu zostało oparte na dokumentach w postaci wyroków sądu, a podstawa prawna wynikała ewidentnie z powołanych w postanowieniu przepisów k.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji (postanowienia) dokonywana jest zarówno co do prawidłowości stosowania przepisów postępowania, jak i zgodności z przepisami prawa materialnego. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 492 § 1 ust. 1 k.w., wygaśnięcie mandatu wójta (odpowiednio burmistrza) następuje w skutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Z kolei art. 11 § 2 k.w. stanowi, że prawa wybieralności nie ma osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. W takim przypadku, wygaśnięcie mandatu wójta stwierdza komisarz wyborczy w drodze postanowienia w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 492 § 2a k.w.). Od postanowienia komisarza wyborczego zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia, którą wnosi się za pośrednictwem organu, stwierdzającego wygaszenie mandatu (art. 493 § 1 k.w.). Odpowiednikiem obecnie obowiązującego przepisu art. 11 § 2 k.w., był uprzednio art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej, który również stanowił o pozbawieniu biernego prawa wyborczego osób skazanych za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, która to ocena prawa zachowuje aktualność (zdaniem składu orzekającego) również na tle obecnie obowiązującego art. 11 § 2 k.w. W wyroku z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. K 66/07 (publik. OTK-A 2008/9/158) Trybunał uznał, że przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ordynacji wyborczej jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku TK zawarto istotne uwagi, pomocne przy interpretacji przepisów dotyczących biernego prawa wyborczego. W szczególności Trybunał podkreślił, że prawa wyborcze nie są prawami absolutnymi. Bierne prawo wyborcze może podlegać koniecznym społecznie ograniczeniom i może być poddane bardziej surowym wymaganiom, niż czynne prawo wyborcze. Celem regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ordynacji było stworzenie gwarancji prawidłowego sprawowania funkcji przez osoby wchodzące w skład organów wykonawczych samorządu terytorialnego. Osoby te powinny charakteryzować się nie tylko tzw. fachowością, ale także cechami takimi jak: nieposzlakowana opinia, nieskazitelny charakter czy walory moralne (...). Przyjmuje się powszechnie, że osoby, które popełniły czyn zabroniony przez prawo karne, nie dają takiej samej rękojmi wykonywania obowiązków publicznych jak osoby, które nie popadły w konflikt z prawem karnym. Niewątpliwie zarówno wygaśnięcie mandatu, jak i utrata biernego prawa wyborczego, stanowi daleko idące wkroczenie przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego (biernego prawa wyborczego). Jednakże w niektórych wypadkach np. popełnienia przez osobę wybraną przestępstwa i skazania jej prawomocnym wyrokiem sądowym, pozbawienie jej mandatu jest działaniem odpowiadającym powadze sytuacji i chroni wyborców przed przedsięwzięciami jednostki niegodnej zaufania publicznego". W świetle powyższych ustaleń i argumentacji prawnej niewątpliwie w badanej sprawie zostały spełnione przesłanki wygaśnięcia mandatu skarżącego. Taka sytuacja obligowała Komisarza Wyborczego w [...] do wydania postanowienia stwierdzającego wygaśnięcie mandatu burmistrza. Należy przy tym wskazać, że wygaśnięcie mandatu następuje ex lege, zaś postanowienie komisarza ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż z wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. sygn. akt [...] oraz wyroku Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] z dnia [...] listopada 2015 r. sygn. akt. [...] i [...] wynika, iż Burmistrz Miasta i Gminy [...] W. G. został skazany prawomocnym wyrokiem za dwa przestępstwa umyślne z oskarżenia publicznego wypełniające znamiona przepisu art. 231 § 2 k.k. na łączną karę 1 roku pozbawienia wolności, przy czym wykonanie orzeczonej kary pozbawienia wolności zawieszono warunkowo oskarżonemu W.G. na okres 2 lat tytułem próby. Odpisy przedmiotowych wyroków karnych zostały załączone do akt administracyjnych. W świetle art. 11 § 2 pkt 1 k.w., nie ma prawa wybieralności osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Powyższe oznacza, iż sankcja utraty mandatu burmistrza pochodzącego z wyboru musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia ww. przesłanek nakazujących wygaszenie takiego mandatu. Przepis art. 11 § 2 pkt 1 k.w. ma charakter normy prawnej bezwzględnie obowiązującej. Zawiera on imperatywne sformułowanie "Nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego". W takim przypadku organ prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia biernego prawa wyborczego ma obowiązek zastosowania tego przepisu. Podobnie przepis art. 492 § 1 pkt 2 k.w. normujący wygaszenie mandatu wójta (burmistrza) jest przepisem o charakterze bezwzględnym. Obydwa te przepisy, zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda (nie dokonuje się wykładni tego, co jasne) nie wymagają interpretacji przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej, szczególnie, iż pojęcie pochodzące z gałęzi prawa karnego, a zamieszczone w art. 11 § 2 pkt 1 k.w. nie budzą żadnych wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie. Wskazać również należy, że art. 11 § 2 pkt 1 k.w. mówi o osobie skazanej prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności, w pojęciu skazania na karę pozbawienia wolności mieści się zarówno orzeczenie bezwzględnego wykonania kary, jak i orzeczenie warunkowego zawieszenia jej wykonania. Tym samym ustawodawca uznaje, że osoby, które dopuściły się czynu karalnego zagrożonego określonym rodzajem kary stają się niegodne piastowania funkcji w urzędach publicznych, a co za tym idzie tracą prawo wybieralności. Skarżący niewątpliwie został prawomocnie skazany za przestępstwo umyślne określone w art. 231 § 2 k.k. (funkcjonariusz publiczny, który przekraczając swoje uprawnienia lub niedopełniając obowiązków w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 marca 2013 r. sygn. akt WA 3/13 stwierdził, iż określony w art. 231 § 2 k.k. typ kwalifikowany tego przestępstwa charakteryzuje się szczególnym nastawieniem psychicznym, przesądzającym o tym, że przestępstwo to może być popełnione tylko z zamiarem bezpośrednim. Nie może mieć zatem znaczenia, za ile czynów skarżący został skazany, jak też wymierzenie kary w zawieszeniu, skoro dopuścił się on przestępstwa (choćby jednego czynu), z którym ustawodawca wiąże skutek w postaci utraty prawa wybieralności. Podjęcie przez skarżącego czynności zmierzających do weryfikacji w trybie nadzwyczajnym prawomocnego wyroku karnego w jego sprawie, jak też wystąpienie do Prezydenta RP o zastosowanie prawa łaski, nie zwalnia komisarza wyborczego z obowiązku wygaszenia mandatu osobie skazanej. Także okoliczności powoływane przez skarżącego, a świadczące o jego osiągnięciach w działalności samorządowej nie mają w sprawie znaczenia. W ocenie Sądu zostały spełnione przesłanki z art. 492 § 1 pkt 4 i § 2a k.w. będące podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia. Zatem, zarzut skargi o bezzasadności wygaszenia mandatu burmistrza, nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przyznać rację skarżącemu twierdzącemu, że postanowienie nie zostało pisemnie uzasadnione. Jednakże powyższe uchybienie formalne, nie miało, w ocenie Sądu, wpływu na merytoryczny wynik rozstrzygnięcia. Przyczyna wygaszenia mandatu radnego była oczywista, a wynikała z treści prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...]. Nie ulega wątpliwości, że treść wyroku karnego była znana skarżącemu, jako osobie najbardziej i osobiście zainteresowanej sprawą. Uchybienie w postaci braku uzasadnienia postanowienia, przy oczywistości stanu faktycznego i złożonych przez organ dowodów, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), oddalił skargę. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.