VI SA/Wa 1588/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi I. w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę Minister Sprawiedliwości (zwany dalej Ministrem/organem) decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu odwołania Izby Notarialnej w G. (zwanej dalej Izbą/skarżącą) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] o powołaniu E. J. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w G. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Minister Sprawiedliwości powołał E. J. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w G. Izba złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a., poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego w zakresie ustalenia siedziby kancelarii notarialnej w G. oraz art. 107 § 3 k.p.a.. Wskazała na nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Jej zdaniem naruszenie to ma rażący charakter, gdyż postępowanie w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii ma charakter uznaniowy, dlatego merytoryczne rozstrzygnięcie w nim zapadłe wymaga pogłębionej analizy materiału dowodowego i starannego uzasadnienia. Uznała, że Minister nie odniósł się w żaden sposób do przedstawionych, w opinii Rady Izby Notarialnej w G., faktów dotyczących struktury notariatu w G. i zapotrzebowania na usługi notarialne w tym mieście. Wskazała, że uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G. ogranicza się do stwierdzenia i uzasadnienia tezy, że Rada nie przedstawiła przekonujących argumentów, przemawiających przeciwko wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w tym mieście. Jej zdaniem nie zwalniało to organu od przeprowadzenia postępowania dowodowego. Izba wskazała, że notariusze, wykonując wolny zawód prawniczy i będąc jednocześnie osobami zaufania publicznego stanowią wyjątkową i trudną do jednoznacznego sklasyfikowania grupę zawodową, "stojącą na pograniczu działalności urzędowej i zarobkowej". Odmienność zawodu notariusza jako osoby, która "w ramach wykonywanych czynności posiada status funkcjonariusza publicznego" powoduje, że w sposób szerszy niż w przypadku innych zawodów prawniczych należy rozpatrywać interes społeczny i słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Według Izby zasada swobody wyboru miejsca pracy, uwzględniać powinna interes społeczny, jej zdaniem w interesie społecznym jest usytuowanie kancelarii notarialnych na obszarach, w których zapotrzebowanie na usługi notarialne nie jest zaspokojone. Podkreśliła, że ustawodawca dał organom samorządu notarialnego oraz Ministrowi kompetencje do decydowania o zaspokajaniu tych potrzeb. Rada izby notarialnej, przez wydanie opinii w trybie art. 10 § 1 ustawy o notariacie, może wskazywać jak i gdzie te potrzeby należy zaspokajać, a Minister może to czynić sporządzając plan siedzib kancelarii notarialnych. Izba wskazała, że uruchamianie kancelarii notarialnych w miejscach, gdzie zapotrzebowanie na usługi notarialne jest zaspokojone, skutkuje utrudnianiem dostępu do usług notarialnych na obszarach, gdzie do dzisiaj zapotrzebowanie na te usługi nie zostało zaspokojone, co jest sprzeczne z interesem społecznym. Pani E. J. wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniosła, że planowana przez nią lokalizacja kancelarii notarialnej to północna dzielnica G. – [...], która graniczy z G. i S., z gminami: Ż., K. oraz z B. Dzielnica ta znajduje się poza ścisłym centrum miasta, natomiast bliżej mniejszych miejscowości i gmin ościennych. Podkreśliła, że w tej części miasta nie ma obecnie żadnej kancelarii notarialnej. Mieszka tam ponad 16 000 mieszkańców, a swoje siedziby ma wiele podmiotów gospodarczych. Utworzenie kancelarii notarialnej we wskazanej lokalizacji leży w interesie społecznym oraz jest realizacją obiektywnego kryterium lokalizacji kancelarii notarialnych, jakim jest racjonalne ich rozmieszczenie, które pozwoli na równomierne zaspokajanie potrzeb na usługi notarialne, przy czym zapewni obywatelom swobodny dostęp do czynności notarialnych i umożliwi mieszkańcom wybór kancelarii notarialnej. Minister uznał, że nie można zarzucić, aby nie dokonał wyczerpujących ustaleń w toku postępowania dowodowego. Wskazał, że Izba została zawiadomiona o zakończeniu postępowania w sprawie oraz pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Izba nie złożyła żadnych oświadczeń, ani wniosków dowodowych. Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów, ani nie wskazała, nieznanych dotychczas, okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej. Wskazał, że zgodnie z art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie, notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Zakres swobody przyznanej Ministrowi na mocy art. 10 § 1 ustawy ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11 -13 ustawy. Jego zdaniem wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy - Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Powołanie i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej. Podniósł, że Pani E. J. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty, w tym dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych, uchwała nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze z siedzibą w G. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego oraz opinia sporządzona przez notariusza Z. P. W ocenie Ministra zgodnie z art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 - 13 ustawy - Prawo o notariacie, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Jego zdaniem Pani E. J. spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, a jej dotychczasowe postępowanie nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, z zatem Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania jej na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w G., zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie. Wskazał, że przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony. Organ podkreślił, że pomimo szczególnego statusu zawodu notariusza i odrębności związanych z jego wykonywaniem, zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również notariusza. Jego zdaniem za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w G. przemawia zarówno słuszny interes wnioskodawczyni, jak również interes społeczny. Wskazał, że uwzględnił i rozważył okoliczności faktyczne istotne dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G. oraz dokonał ich oceny prawnej. Skargę na powyższą decyzję wniosła Izba zarzucając naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego: - art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, - art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Zarzuciła też naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 10 § 1 Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister uznał, że w G. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej. Podkreśliła, że opiniując negatywnie wniosek w przedmiocie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G. kierowała się faktem, iż zapotrzebowanie na usługi notarialne na terenie ww. Izby zostało całkowicie zaspokojone. Stwierdziła, iż obserwuje stały spadek liczby czynności notarialnych, co prowadzić może do wniosku, iż powoływanie nieograniczonej liczby nowych notariuszy, przy braku jakiegokolwiek planu rozmieszczenia kancelarii notarialnych i tworzenie ich w nieograniczonej liczbie, stwarza realne zagrożenie dla bezpiecznego obrotu prawnego w Polsce, w szczególności dla bezpieczeństwa majątku państwa i obywateli. Izba podniosła m.in., że podstawowym kryterium, które należy brać pod uwagę przy wyznaczaniu siedziby kancelarii notarialnej jest zapotrzebowanie społeczne na usługi notarialne na danym terenie. Za niedopuszczalną uznała sytuację, w której podaż usług notarialnych w dużych ośrodkach miejskich znacząco przewyższa popyt, a jednocześnie istnieją liczne małe miejscowości, w których dostęp do usług notarialnych nie jest zaspokajany. W opinii skarżącej, nadzór nad rozmieszczeniem kancelarii notarialnych służy również zagwarantowaniu tworzenia właściwych warunków pracy notariatu, ażeby zarówno w interesie społecznym, jak i w interesie indywidualnym każdego "przedstawiciela" zawodu notariusza, zawód ten mógł być wykonywany w sposób kompetentny i rzetelny oraz nie podlegał fluktuacjom związanym z rozwojem źle pojętej konkurencji. Realizacja tych zadań, według Izby, powinna być zapewniona przez Ministra, prowadzącego działalność analityczną w zakresie oceny popytu i podaży usług notarialnych na terenie całego kraju, w oparciu o regulację § 11 pkt 4 rozporządzenia w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego. Zdaniem Izby, Minister nie odniósł się do przedstawionych w opinii Rady faktów dotyczących struktury notariatu i zapotrzebowania na usługi notarialne w G.. W związku z powyższym Izba wnosiła o uchylenie w całości wymienionej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia 24 maja 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 24 marca 2016 r. o powołaniu E. J. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w G.. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; dalej p.p.s.a.), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Zgodnie z art. 10 § 1-3 ustawy - Prawo o notariacie notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej Izby. Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej (§ 2 tego art.). Minister może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Ministrowi oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek (§ 3). W świetle powołanego przepisu, do kompetencji Ministra należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak i wyznaczanie siedzib kancelarii powoływanych przez niego notariuszy. Minister, wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ww. ustawy, nie jest związany treścią opinii właściwej rady izby notarialnej, która podlega jego ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ samorządu notarialnego wyraża jedynie swoje stanowisko w formie opinii, natomiast Minister wydaje decyzję o powołaniu bądź odmowie powołania osoby na stanowisko notariusza. Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej (§ 2 tego art.). Przepis art. 10 Prawa o notariacie jest przepisem kompetencyjnym, przy czym w sytuacji spełnienia przesłanek warunkujących powołanie kandydata na stanowisko notariusza, Minister jest zobowiązany do powołania osoby na to stanowisko, o czym świadczy imperatywna forma czasownika "powołuje". Na taki wniosek pozwala także i ta okoliczność, że odmowa powołania na stanowisko notariusza może pojawić się tylko wówczas, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ww. ustawy, a także jeżeli jego dotychczasowe postępowanie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Oznacza to, że organ nie może odmówić powołania osoby na stanowisko notariusza, jeżeli kandydat spełnia warunki ustawowe, a jego postawa nie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. O ile kwestia rzetelności, uczciwości lub przestrzegania przez kandydata wartości demokratycznego państwa prawnego ma charakter typowo ocenny, to z kolei wymogi zawarte w art. 11-13 Prawa o notariacie takiego charakteru nie mają, gdyż na podstawie warunków stawianych przez te przepisy kandydat na stanowisko notariusza albo je spełnia, albo nie. Jak wynika z akt sprawy, E. J. spełnia przesłanki do powołania jej na stanowisko notariusza określone w art. 11 Prawa o notariacie. Potwierdziła to również Rada Izby Notarialnej w G., która zaopiniowała pozytywnie wniosek uczestniczki postępowania o powołanie na stanowisko notariusza co do osoby, a negatywnie co do wyznaczenia siedziby. Ustalenia i ocena poczynione w tym zakresie są bezsporne. Skarżąca Izba nie zakwestionowała bowiem ustaleń organu, że wnioskodawczyni uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego, że nie była karana i nie toczyło się wobec niej postępowanie dyscyplinarne. Nie zakwestionowała ustaleń co do pozytywnych opinii notariuszy. Odnośnie wniosku w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G., po analizie materiału dowodowego, w tym uchwały Rady Izby Notarialnej w G. opiniującej wniosek uczestniczki o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G., należy uznać, że Minister zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, po czym wszechstronnie go rozważył, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uwzględnił przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, co także uzasadnił w przekonujący sposób. Niewątpliwie słuszna co do zasady jest uwaga, że w interesie społecznym jest, by popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie – także w G. i każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Sprzyja temu niewątpliwie rozwój miasta i przedsiębiorczości, na co powołał się organ w obu decyzjach. Istotne jest, że z przepisów ustawy Prawo o notariacie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Przepisy nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Nie przewidują też, jak trafnie zauważył Minister Sprawiedliwości, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Zaś liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych. Nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, jeżeli ten spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza, jak to ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy. E. J., spełniając przesłanki ustawowe posiada zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki, ograniczenia - są określane w drodze ustawy i nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, że w danej miejscowości istnieje już odpowiednia ilość kancelarii notarialnych, ale że potrzeby na usługi notarialne zostały już zaspokojone. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 k.p.a. Natomiast okoliczność, że Minister nie podzielił poglądów przedstawionych przez Izbę, nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., szczególnie, że Izba nie powołała ani przepisów, ani dowodów, które przemawiałaby za jej stanowiskiem. Zauważyć należy, że ocena rentowności kancelarii notarialnych na terenie G., zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, podnoszone przez skarżącą, nie są przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza. Nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia z 30 kwietnia 1991 r. stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje bowiem oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Takim przepisem nie jest też art. 10 § 1 Prawa o notariacie, który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz tryb postępowania. Podkreślić należy, że przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 powoływanej ustawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12, opubl. w orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto stanowisko Ministra znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie - Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r. Uprawnienia wnioskodawczyni do powołania na stanowisko notariusza były oceniane według zasad wprowadzonych wspomnianą ustawą. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że wysłowiono w tym przepisie "trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. [...] Jednakże pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego" (wyrok TK z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98). Podkreśla się, że zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikacyjny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu "nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów" (wyrok TK z 19 marca 2001 r., sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zachodzi wobec powyższego konieczność uporządkowania docelowego stanu regulacji zasad podejmowania i wykonywania określonej grupy zawodów, tak aby zarówno ograniczenia były oparte o istotne i czytelne kryteria, jak również, by między regulacjami dotyczącymi podobnych grup zawodowych nie zachodziły istotne pozbawione podstawy merytorycznej różnice. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.