II OSK 731/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 446/16 w sprawie ze skargi K. Ł.-J. na rozstrzygnięcie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania nagrody za dokonanie odkrycia zabytku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 stycznia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 446/16, na skutek skargi K. Ł. – J. uchylił rozstrzygnięcie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2015 r. dotyczące odmowy przyznania skarżącej nagrody za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku archeologicznego. Wyrok ten zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Skarżąca pismem z 2 stycznia 2013 r. zwróciła się za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o przyznanie jej na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie nagród za odkrycie lub znalezienie zabytków archeologicznych nagrody pieniężnej oraz dyplomu w związku z odkryciem na terenie nieruchomości, której jest właścicielem, zabytku archeologicznego, mianowicie piętnastowiecznej szkuty wiślanej. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pismo skarżącej z 2 stycznia 2013 r. przekazał Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z 13 maja 2014 r., informując jednocześnie, że skarżąca dopełniła obowiązków określonych w "art. 34 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Dyrektor Departamentu Ochrony Zabytków w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z 22 maja 2014 r. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyjaśnienie, na czym polegało dopełnienie przez skarżącą obowiązków określonych w art. 33 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nadto poprosił o podanie, kiedy Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...] otrzymał zawiadomienie o odkryciu przez skarżącą szkuty wiślanej oraz czy służby konserwatorskie dokonały oględzin tego znaleziska. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z 3 czerwca 2014 r. w odpowiedzi na pismo z 22 maja 2014 r. poinformował Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że skarżąca "powiadomiła telefonicznie tutejszy Urząd o przypadkowym odkryciu na swojej posesji w 2008 r., po oględzinach dokonanych i potwierdzonych przez Państwowe Muzeum Archeologiczne w [...]". Skarżąca pismem z 6 października 2015 r. skierowanym do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego poprosiła o wyjaśnienie stanu sprawy z jej wniosku z 2 stycznia 2013 r. o przyznanie jej na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nagrody za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku archeologicznego. W odpowiedzi na ostatnio wskazane pismo skarżąca otrzymała pismo z [...] grudnia 2015 r., podpisane przez Dyrektora Departamentu Ochrony Zabytków w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w którym podano, że stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nagrodę pieniężną lub dyplom za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku archeologicznego można przyznać tylko wówczas, gdy spełnione zostały "przesłanki określone w art. 32 ust. 1 lub art. 33 ust. 1" powołanej ustawy, polegające na powiadomieniu w określonym terminie wojewódzkiego konserwatora zabytków albo wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o odkryciu lub przypadkowym znalezieniu zabytku archeologicznego. Następnie skonstatowano, że w przypadku skarżącej wskazane przesłanki nie wystąpiły. W związku z tym – jak stwierdzono – "nagroda, o której mowa w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może być przyznana". Jednocześnie wskazano, że biorąc pod uwagę unikalny charakter wydobytej ze starorzecza Wisły jednostki pływającej, należy docenić udział skarżącej w odkryciu bardzo cennego zabytku żeglugi śródlądowej pochodzącego z XV wieku. W związku z tym – jak stwierdzono – Generalny Konserwator Zabytków postanowił skierować do skarżącej list gratulacyjny. Skarżąca pismem z 30 grudnia 2015 r., nadanym 5 stycznia 2016 r. i doręczonym 11 stycznia 2016 r., powołując się na art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 p.p.s.a., wezwała Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do usunięcia naruszenia prawa przez m.in. stwierdzenie "bezskuteczności czynności odmowy przyznania nagrody pieniężnej w piśmie (...) z [...] grudnia 2015 r.", które – jak twierdziła w tym wezwaniu – otrzymała 22 grudnia 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na wezwanie skarżącej nie odpowiedział. W tych okolicznościach skarżąca wniosła 10 marca 2016 r. do WSA w Warszawie skargę "na postępowanie Generalnego Konserwatora Zabytków w zakresie odmowy przyznania nagrody za dokonane odkrycie oraz na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie braku stanowiska na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". W skardze m.in. twierdziła, że dopełniła obowiązków określonych w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wskazując na okoliczności, z których wynika, że na swojej nieruchomości w 2008 r. znalazła drewniane elementy, o zbadanie których poprosiła pracowników Muzeum [...] i następnie, po przeprowadzonych przez pracowników tego muzeum w sierpniu 2009 r. badaniach archeologicznych i uzyskaniu informacji, że drewno pochodzi z XV wieku, o znalezisku zawiadomiła Burmistrza [...]. Na skutek skargi skarżącej WSA w Warszawie, uznając, że w istocie zostały wniesione dwie skargi, rozpoznał dwie sprawy. W sprawie o sygnaturze akt VIII SAB/Wa 38/17 wyrokiem z 14 czerwca 2017 r. stwierdził, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie przyznania nagrody za dokonanie odkrycia zabytku, uznał, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznał od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości [...] zł. Wyrok ten stał się prawomocny, gdyż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wniósł od niego skargi kasacyjnej, zaś skarga kasacyjna skarżącej w zakresie orzeczenia o przyznaniu jej sumy pieniężnej została przez NSA wyrokiem z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2186/17, oddalona. Natomiast drugą sprawą była sprawa, w której wydano zaskarżony obecnie skargą kasacyjną wyrok z 5 stycznia 2017 r., sygnatura akt VIII SA/Wa 446/16. Uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie organu administracji zawarte w piśmie z [...] grudnia 2015 r. należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji za takim stanowiskiem przemawia to, że wskazane pismo zawiera władcze rozstrzygnięcie co do uprawnienia skarżącej, dotyczącego przyznania nagrody pieniężnej za odkrycie zabytku, wynikającego z przepisów prawa. Sąd zauważył też, że w piśmie tym wskazano podstawę prawną odmowy przyznania nagrody, to jest art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto stwierdził, że należy domniemywać, iż pismo zostało podpisane przez osobę mającą upoważnienie do działania w imieniu organu administracji, zaznaczając, że z odpowiedzi na skargę wynika, że podpisujący je Dyrektor Departamentu Ochrony Zabytków w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego posiada upoważnienie do działania w imieniu organu administracji. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że brak podstaw do uwzględnienia zawartego w odpowiedzi na skargę żądania jej odrzucenia, motywowanego brakiem kognicji sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji uznał także, że skarga jest dopuszczalna z uwagi na poprzedzenie jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.) oraz że została wniesiona w ustawowym terminie (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu Sąd pierwszej instancji, po przytoczeniu istotnych postanowień art. 32, art. 33 i art. 34 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także § 2, § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie nagród za odkrycie lub znalezienie zabytków archeologicznych, uznał, że organ administracji naruszył przepisy prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając takie stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy tego kodeksu stanowią inaczej. W związku z tym uznał, że załatwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej jest zasadą i organ administracji powinien "rozważyć czy w sytuacji, gdy de facto odmawia skarżącej przyznania nagrody na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie powinien wydać decyzji administracyjnej, od której stronie winien przysługiwać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Zdaniem Sądu pierwszej instancji "(o) ile bowiem przyznanie przedmiotowej nagrody stanowi czynność materialnotechniczną, to już odmowa przyznania takiej nagrody niewątpliwie stanowi rozstrzygnięcie władcze organu, które strona ma prawo kwestionować w administracyjnym toku instancji". Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że organ administracji naruszył art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie przeprowadził niezbędnego postępowania administracyjnego pozwalającego wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. W szczególności, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ administracji nie wyjaśnił w wyczerpujący i przekonywujący sposób, czy skarżąca faktycznie nie dopełniła obowiązków określonych w art. 32 ust. 1 lub w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ administracji "mając na uwadze powyższe wskazania Sądu oraz art. 153 p.p.s.a. wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie". Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji powołał art. 146 § 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W podstawie kasacyjnej, mającej dotyczyć prawa materialnego, zarzucił naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegające na uznaniu, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji miał obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną w przedmiocie odmowy przyznania nagrody za odkrycie zabytku archeologicznego. Natomiast w podstawach kasacyjnych, mających dotyczyć przepisów postępowania, zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., polegające na uchyleniu zaskarżonego pisma w oparciu o błędny pogląd, że organ administracji miał obowiązek w sprawie przyznania nagrody za odkrycie zabytku archeologicznego stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, - art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy i wydaniu wyroku z pominięciem części akt sprawy, w szczególności bez uwzględnienia okoliczności przyznanych przez skarżącą w jej piśmie z 2 stycznia 2013 r. oraz w skardze, a także na uznaniu, że wymaga dalszych wyjaśnień okoliczność, czy skarżąca nie dopełniła obowiązków określonych w art. 32 ust. 1 lub w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, - art. 151 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu, mimo że skarga powinna być oddalona. Uzasadniając skargę kasacyjną w zakresie podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego wywiedziono, że z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wynika, aby Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego miał obowiązek wydania decyzji, gdy uznaje, że brak jest przesłanek do przyznania nagrody za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku archeologicznego. Zaznaczono, że w powołanej ustawie wszędzie tam, gdzie kompetencja organu administracji ma być realizowana w formie decyzji administracyjnej, wyraźnie się o tym stanowi. Zatem, brak wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy o obowiązku wydania decyzji w przypadku odmowy przyznania nagrody jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, świadomą rezygnacją z takiej formy załatwienia sprawy. Podniesiono, że o właściwości i formie działania organu administracji rozstrzyga przepis prawa oraz że obecnie w doktrynie prawa przyjmuje się, że w demokratycznym państwie prawa nie można powoływać się na zasadę domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Ponadto stwierdzono, że nawet dopuszczając możliwość domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, to w rozpoznawanej sprawie przeciwko przyjęciu takiego sposobu załatwienia sprawy przemawia charakter i funkcja nagrody, czyli to, że jest ona wyrazem nobilitacji i uhonorowania znalazcy. Uzasadniając skargę kasacyjną w zakresie podstaw kasacyjnych dotyczących przepisów postępowania wywiedziono, że skoro brak było podstaw do przyjęcia, że występuje sprawa administracyjna, to brak było też podstaw do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazano także, że tryb przyznawania nagród za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku archeologicznego został określony w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie nagród za odkrycie lub znalezienie zabytków archeologicznych oraz że w tym rozporządzeniu przyjęto, iż inicjatorem przyznania nagrody jest organ administracji publicznej, mianowicie wojewódzki konserwator zabytków, a nie sam zainteresowany. Ponadto w tej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, wyjaśniając podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 zdaniem pierwsze p.p.s.a., twierdzono, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia wadliwe ustalenia faktyczne. W ocenie skarżącego kasacyjnie skarżąca przyznała m.in. w skardze takie okoliczności faktyczne, z których wynika, że nie zawiadomiła niezwłocznie o odkryciu zabytku archeologicznego Burmistrza Gminy [...]. Zabytek odkryła bowiem w 2008 r., a organ wykonawczy gminy o odkryciu zawiadomiła w 2009 r. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi przez jej oddalenie albo przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) w zw. z art. 1 pkt 1, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. sprowadzają się do stanowiska, według którego Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że w sprawie przyznania, na podstawie powołanego przepisu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nagrody osobie, która odkryła bądź przypadkowo znalazła zabytek archeologiczny, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak ujęte podstawy kasacyjne nie są trafne, gdyż w ocenie NSA rozpoznającego sprawę istnieją podstawy do przyjęcia, że przyznanie, na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, osobie, która odkryła bądź przypadkowo znalazła zabytek archeologiczny, nagrody jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. W doktrynie prawa wyjaśniając znaczenie sprawy indywidulanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., nazywanej też sprawą administracyjną (K.Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H.Knysiak-Molczyk, Wolters Kluwer 2015, str. 29), stwierdza się, że może ona zaistnieć wyłącznie w takim stanie prawnym, w jakim o prawach lub obowiązkach jednostki stanowi się w przepisach prawa pośrednio, a nie kształtuje się ich lub stwierdza bezpośrednio (z mocy prawa), przy czym wskazuje się, że regulacja prawna pośrednia charakteryzuje się tym, że do powstania jej skutków w sferze prawa lub faktu konieczna jest konkretyzacja indywidulanych praw lub obowiązków przez taki podmiot, który jest prawnie umocowany i dokonuje tego w normatywnie przypisanej formie decyzji stosowania prawa (B.Adamiak, J.Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, art. 1, Nb 18). Sprawę administracyjną, będącą przedmiotem postępowania administracyjnego, łączy się też z przewidzianą w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwością konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidulany podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi, czy też kwestią istnienia stanu faktycznego, opisanego w hipotezie normy prawnej, wymagającej dla uwolnienia swej mocy wiążącej autorytatywnej konkretyzacji, dokonanej w formie aktu wydanego przez właściwy organ administrujący (J.Borkowski, A.Krawczyk [w:] System Prawa Administracyjnego, red. R.Hauser, Z.Niewiadomski, A.Wróbel, t. 9, Warszawa 2014, s. 144). Można więc przyjąć, że do uznania, iż występuje sprawa indywidulana, do załatwienia której w myśl art. 1 pkt 1 k.p.a. stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, konieczny jest przepis lub przepisy obowiązującego prawa, z których wynikać będzie kompetencja organu administracji, do władczego określenia konkretnych uprawnień lub obowiązków indywidulanie oznaczonego podmiotu niezależnego od tego organu administracji. Uwzględniając powyższe należy rozważyć, czy art. 34 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami lub inne przepisy tej ustawy stanowią wystarczającą podstawę do przyjęcia, że przyznanie nagrody za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku archeologicznego jest sprawą administracyjną. Pierwsze zagadnienie, które powstaje przy analizie powołanego przepisu, polega na tym, że nie wskazuje się w nim wyraźnie kompetencji organu administracji. W ustępie pierwszym powołanego przepisu stanowi się, że osobom, które odkryły bądź przypadkowo znalazły zabytek archeologiczny, przysługuje nagroda, jeżeli dopełniły one obowiązków określonych odpowiednio w art. 32 ust. 1 lub w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jego ustęp drugi zawiera wyłączenie stosowania ustępu pierwszego w określonych sytuacjach. Z kolei w ustępie trzecim unormowano upoważnienie dla ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do określenia w drodze rozporządzenia warunków i trybu przyznawania nagród. Żaden inny przepis ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami także nie zawiera wyraźnej regulacji, z której wynikałoby, że przyznanie nagrody za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku archeologicznego należy do kompetencji organu administracji publicznej. Jednakże kompetencja ta, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę, wynika z wydanego przez Ministra Kultury na podstawie upoważnienia zawartego w art. 34 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie nagród za odkrycie lub znalezienie zabytków archeologicznych (Dz.U. nr 71, poz. 650). W rozporządzeniu tym Minister Kultury m.in. postanowił, że osobie, która odkryła lub przypadkowo znalazła zabytek archeologiczny przysługuje nagroda pieniężna albo dyplom (§ 2), które przyznaje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (§ 3 ust. 1), na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków składany za pośrednictwem Generalnego Konserwatora Zabytków (§ 3 ust. 2), po dokonaniu przez Generalnego Konserwatora Zabytków, przy udziale rzeczoznawcy ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, oceny wartości odkrytego lub znalezionego zabytku pod względem historycznym, naukowym i artystycznym oraz po oszacowaniu jego wartość materialnej (§ 3 ust. 3). Zgodnie z powołanym rozporządzeniem nagrodę pieniężną przyznaje się, gdy zabytek posiada znaczną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (§ 4 ust. 1), wartość przyznanej nagrody nie może być większa niż dwudziestopięciokrotne przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w poprzednim roku kalendarzowym, ogłaszane dla celów emerytalnych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (§ 4 ust. 2), zaś w wyjątkowych wypadkach, gdy zabytek posiada oprócz znacznej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej także znaczną wartość materialną, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków wysokość nagrody pieniężnej może być podwyższona do trzydziestokrotnego wspomnianego przeciętnego wynagrodzenia (§ 4 ust. 3). Gdy zabytek nie posiada znacznej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego przyznaje dyplom (§ 6). Środki na nagrody pochodzą z budżetu państwa (§ 7). W powołanym rozporządzeniu wyraźnie stanowi się, że nagrodę zarówno pieniężną, jak i w postaci dyplomu przyznaje organ administracji publicznej, mianowicie minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Jest to wystarczające dla uznania, że organowi administracji publicznej przyznano kompetencję do wydania decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego mogą przewidywać decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu administracji do rozstrzygania sprawy, np. przez użycie słów "zezwala", "przydziela", "stwierdza" itp. (tak np. w uchwałach NSA z 15 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 24/99 oraz z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12). Zauważyć także należy, że w § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie nagród za odkrycie lub znalezienie zabytków archeologicznych stanowi się, że "(o) przyznaniu nagrody pieniężnej albo dyplomu minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego decyduje w terminie 2 tygodni od dnia przekazania wniosku przez Generalnego Konserwatora Zabytków". Odnosząc się do argumentu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w którym wskazano na mającą wynikać z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zasadę, według której, gdy ustawodawca w tej ustawie chce przyznać organowi administracji kompetencję do wydania decyzji, to czyni to wyraźnie, należy wskazać, że się w obecnym stanie prawnym, jak słusznie zauważa się w orzecznictwie NSA (np. zdanie odrębne sędziów NSA R.Hausera, J.Trzcińskiego i A.Kuby do uchwały NSA z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 oraz uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13), ustawodawca za pomocą różnych technik legislacyjnych wyznacza formy władczej konkretyzacji norm prawa materialnego. Stanowi na przykład wprost, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej, albo nie określa formy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, lecz wskazuje jedynie generalnie, że w danej kategorii spraw mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czy wreszcie w ogóle nie normuje tych kwestii, pozostawiając powstające wątpliwości do rozstrzygnięcia orzecznictwu i doktrynie. Nie można więc nadawać decydującego znaczenia temu, że w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami niekiedy stanowi się wprost, że określone sprawy są załatwiane przez organ administracji poprzez wydanie decyzji administracyjnej (np. art. 9 ust. 1, art. 13 ust. 5, art. 43 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1), zaś w art. 34 ust. 1 takiego wyraźnego stwierdzenia brak. W ocenie NSA na to, że w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie występuje zasada, że sprawa administracyjna istnieje tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie stanowi, iż organ administracji wydaje decyzję administracyjną wskazuje art. 79 ust. 1 powołanej ustawy, w którym stanowi się, że przy rozpatrywaniu wniosków o udzielenie dotacji nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany przepis, odnoszący się do udzielania dotacji przez organy administracji publicznej (art. 74 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) byłyby zbędny, gdyby rzeczywiście ustawodawca w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami kreował sprawy administracyjne tylko i wyłącznie poprzez wyraźne stwierdzenie, że organ administracji wydaje decyzję administracyjną. Określenie kompetencji organu administracji do wydania decyzji administracyjnej w rozporządzeniu wykonawczym, nie zaś w ustawie jest dopuszczalne. Na taką możliwość wskazuje się w orzecznictwie. Tak przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 czerwca 2005 r., sygn. akt P 18/03, który rozstrzygał wątpliwości prawne NSA sprowadzające się do tego, czy przepis § 14 ust. 8 Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 września 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów studenckich i pożyczek studenckich, wysokości kredytu studenckiego i pożyczki studenckiej, warunków i trybu rozliczeń z tytułu pokrywania odsetek należnych bankom od kredytów studenckich oraz wysokości oprocentowania pożyczki i kredytu studenckiego spłacanego przez pożyczkobiorcę lub kredytobiorcę (Dz.U. nr 126, poz. 835 ze zm.) może być podstawą przyjęcia, że sprawa o umorzenie kredytu studenckiego jest sprawą administracyjną. Istotne, że zagadnienie to powstało w podobnych do występujących w rozpoznawanej sprawie uwarunkowaniach normatywnych. W ustawie z dnia 17 lipca 1998 r. o pożyczkach i kredytach studenckich (Dz.U. nr 108, poz. 685 ze zm.) stwierdzono w zasadzie jedynie tyle, że pożyczki studenckie i kredyty studenckie mogą być częściowo lub w całości umorzone (art. 10 ust. 1) wówczas, gdy zajdą określone w ustawie przesłanki, w tym trudna sytuacja życiowa pożyczkobiorcy lub kredytobiorcy lub trwała utrata zdolności do spłaty zobowiązań (art. 10 ust. 2) oraz że Minister Edukacji Narodowej w porozumieniu z Ministrem Finansów określi, w drodze rozporządzenia m.in. szczegółowe zasady, tryb i kryteria udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów studenckich i pożyczek studenckich (art. 15 ust. 1 pkt 1), uwzględniając m.in. podstawy umarzania całości lub części kredytu studenckiego lub pożyczki studenckiej za ukończenie studiów z dobrym wynikiem, a także wynikające z trudnej sytuacji życiowej absolwenta, z trwałej niezdolności do pracy lub braku prawnych możliwości dochodzenia roszczeń, zaś w wydanym na podstawie tego upoważnienia rozporządzeniu postanowiono, że umorzeń z uwagi na trudną sytuację życiową pożyczkobiorcy lub kredytobiorcy lub trwałą utratę zdolności do spłaty zobowiązań dokonuje Minister Edukacji Narodowej po zasięgnięciu opinii Komisji do Spraw Pożyczek i Kredytów Studenckich (§ 14 ust. 8 rozporządzenia). W tych okolicznościach TK uznał, że sprawa o umorzenie kredytu studenckiego jest sprawą administracyjną. W powołanym wyroku TK tezę o przyznaniu właściwemu ministrowi kompetencji do załatwienia sprawy administracyjnej wsparł także odwołaniem się do ogólnych przepisów ustawy z dnia 17 lipca 1998 r. o pożyczkach i kredytach studenckich dotyczących kompetencji tego organu w sprawach unormowanych tą ustawą. W związku z tym wskazać można, że zgodnie z art. 89 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organami ochrony zabytków są minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje Generalny Konserwator Zabytków oraz wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje wojewódzki konserwator zabytków, zaś stosownie do art. 4 tej ustawy ochrona zabytków polega m.in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę oraz kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. Zatem, promowanie poprzez nagradzanie postaw sprzyjających powzięciu przez organ ochrony zabytków informacji o zabytku archeologicznym mieści się w zakresie zadań i kompetencji ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Podstawowym bowiem warunkiem jakiejkolwiek ochrony zabytku jest świadomość organu właściwego do realizacji tej ochrony istnienia zabytku. Kolejnym zagadnieniem wymagającym rozważenia w procesie ustalania, czy występuje sprawa administracyjna jest wskazanie zakresu przyznanych organowi administracji kompetencji do władczego określenia konkretnych uprawnień lub obowiązków indywidulanie oznaczonego podmiotu niezależnego od tego organu administracji. To zagadnienie jest bardziej oczywiste od poprzedniego, gdyż już z art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami wynika, że chodzi o przyznanie odkrywcy lub znalazcy zabytku archeologicznego uprawnienia do nagrody, zaś z art. 34 ust. 3 powołanej ustawy wynika, że chodzi także o nagrodę pieniężną. Uszczegółowienie zakresu podmiotowego oraz przedmiotowego działań organu administracji ma miejsce w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie nagród za odkrycie lub znalezienie zabytków archeologicznych, gdzie stanowi się o rodzajach nagród, którą może być nagroda pieniężna albo dyplom (§ 2), wysokości nagrody pieniężnej (§ 4 ust. 2 i 3) oraz podmiotach uprawnionych w razie wspólnego odkrycia lub znalezienia zabytku (§ 5). W związku z argumentem skarżącego kasacyjnie, sprowadzającym się do podkreślenia, że ustawodawca stanowi o przyznaniu nagrody, co – jak należy sądzić – w ocenie organu administracji sprzeciwia się uznaniu, że przepis prawa materialnego stanowi o powstaniu relacji pomiędzy organem administracji i administrowanym polegającej na obowiązku przyznania uprawnienia, stwierdzić należy, że użycie słowa "nagroda" nie może być przesądzające o treści normy prawnej. Istotne jest, że ustawodawca już w przepisach ustawy przyznanie uprawnienia (nagrody) uzależnia od konkretnych przesłanek pozytywnych i negatywnych. Do pozytywnych należą po pierwsze, odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku archeologicznego, po drugie dopełnienie przez odkrywcę lub znalazcę obowiązków określonych odpowiednio w art. 32 ust. 1 lub w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 34 ust. 1 tej ustawy). Z kolei do negatywnych należą zajmowanie się przez odkrywcę lub znalazcę zawodowo badaniami archeologicznymi lub zatrudnienie w grupach zorganizowanych w celu prowadzenia takich badań (art. 34 ust. 2 ustawy). Z powołanych przepisów, z uwzględnieniem § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie nagród za odkrycie lub znalezienie zabytków archeologicznych, wynika więc norma prawna, według której organ administracji w przypadku ziszczenia się opisanego w niej stanu faktycznego, ma obowiązek przyznania uprawnienia (świadczenia) w postaci nagrody. W skardze kasacyjnej podnosi się argument o odejściu w doktrynie prawa od koncepcji domniemania formy decyzji administracyjnej. Zauważyć jednakże należy, że wspomnianą zmianę doktrynalną łączy się z tym, że w obecnym stanie prawnym kontroli sądu administracyjnego nie podlegają wyłącznie decyzje administracyjne, ale także inne formy działania administracji, w tym akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które są zaskarżalne do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (B.Adamiak, J.Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, art. 1, Nb 19), W związku z tym rozstrzygnięcie o tym, że brak podstaw prawnych do uznania, iż istnieje sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., nie jest równoważne z pozbawieniem prawa do sądu, gdyż ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki może wynikać bezpośrednio, czyli bez konieczności konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, z przepisów prawa, co będzie otwierało drogę do sądu administracyjnego na podstawie powołanego przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykładnia przepisów prawa administracyjnego prowadzona w celu ustalenia, czy istnieje sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. łączy się zatem także z ustaleniem, czy nie zachodzi przypadek kształtowania sytuacji prawnej jednostki bezpośrednio na podstawie przepisów prawa. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę takie zagadnienie występuje także w rozpoznawanej sprawie. Rozstrzygając to zagadnienie NSA uznał, że przepisy prawa materialnego nie dają podstaw do przyjęcie, że przyznanie nagrody odkrywcy lub znalazcy zabytku archeologicznego jest czynnością lub aktem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uprawnienie w postaci nagrody nie wynika bowiem z przepisów prawa, lecz wymaga konkretyzacji poprzez wydanie decyzji administracyjnej, gdyż zależy od szeregu okoliczności faktycznych, wymagających oceny prawnej. Po pierwsze, konieczne jest ustalenie, czy zachodzą wskazane już pozytywne i negatywne przesłanki przyznania nagrody. Po drugie, jeżeli pozytywne przesłanki przyznania nagrody zachodzą, a negatywne nie zachodzą, to w celu rozstrzygnięcia, jaki rodzaj nagrody (pieniężna czy dyplom) przysługuje, konieczne jest dokonanie ustaleń dotyczących wartości historycznej, artystycznej i naukowej zabytku, w szczególności, czy jedna z tych wartości jest znaczna. Po trzecie, jeżeli zostanie ustalone, że zabytek posiada znaczną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, to w celu rozstrzygnięcia, czy nie zachodzi przypadek uzasadniający podwyższenie górnej granicy nagrody z dwudziestopięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia do trzydziestokrotności tego wynagrodzenia, konieczne jest ustalenie, czy zabytek ma także znaczną wartość materialną. W końcu, w każdym przypadku, gdy zachodzą przesłanki do przyznania nagrody pieniężnej należy rozstrzygnąć o tym, w jakiej wysokości, nie przekraczającej określony normatywnie pułap, ma ona być przyznana. Jak widać, rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej przyznania nagrody za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku archeologicznego wymaga złożonej konkretyzacji norm prawnych. Przeprowadzenie takiej konkretyzacji w nieuregulowanym przepisami postępowaniu, w którym podejmuje się akty lub czynności wspomniane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie zapewni żadnych standardów ochrony praw jednostki, której uprawnienie jest przedmiotem postępowania. Jedynie uznanie, że przyznanie nagrody za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku archeologicznego jest sprawą administracyjną, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., doprowadzi do tego, że postępowanie to będzie toczyło się zgodnie z regułami określonymi w tym akcie, a więc przede wszystkim z zachowaniem prawa do wysłuchania i czynnego udziału w postępowaniu. W razie przyjęcia w drodze wykładni, że występuje sprawa administracyjna, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., a nie sprawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jednostka, której praw lub obowiązków sprawa dotyczy, nie zyskuje jedynie prawo do sądu, ale także prawo do procesu, rozumianego jako przyznanie jej prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowania, z zagwarantowaniem prawa do wysłuchania i czynnego udziału w ustalaniu stanu faktycznego (B.Adamiak [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy działania. Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej jubileuszowi 80-tych urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego. Toruń, 15-16 listopada 2005, s. 15 – 20). Na wagę prawa do procesu w kontekście wykładni zmierzającej do ustalenia istnienia sprawy administracyjnej zwraca się uwagę także w orzecznictwie sądów administracyjnych. W uchwale NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, stwierdzono, że domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. W uchwale tej odwołano się także do wyroku NSA z 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, w którym wskazano, że prawo do procesu "ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przewiduje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy", że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury" oraz że "nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą". Konieczność zapewnienia prawa do procesu jest wyraźnie widoczna w rozpoznawanej sprawie, w której występuje spór pomiędzy jednostką a organem administracji o to, czy wystąpiła jedna z pozytywnych przesłanek przyznania nagrody za odkrycie lub znalezienie zabytku archeologicznego, mianowicie dopełnienie obowiązków, o których mowa w art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Uwzględniając powyższe, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę art. 34 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie nagród za odkrycie lub znalezienie zabytków archeologicznych stanowi podstawę do przyjęcia, że sprawa dotycząca przyznania nagrody za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku archeologicznego jest sprawą indywidulaną (sprawą administracyjną), o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. W związku z tym w sprawie tej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w tym także art. 104 stanowiący o załatwieniu sprawy, co do zasady, poprzez wydanie decyzji, przy czym wydanie decyzji jest konieczne nie tylko w razie odmowy przyznania nagrody, ale także wówczas, gdy organ administracji przyznaje nagrodę. Podstawy kasacyjne sprowadzające się do kwestionowania zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej przyznania nagrody za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku nie są więc zasadne. W związku z tym nie jest także zasadna podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Ta podstawa kasacyjna sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji powinien był ustalić, że skarżąca nie dopełniła obowiązków określonych w art. 32 ust. 1 lub w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazana okoliczność jednakże, jak już wyjaśniono, powinna być ustalona w postępowaniu administracyjnym, zapewniającym skarżącej prawo do procesu. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie jest zasadna, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie uchylił zaskarżony akt na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Skoro w rozpoznawanej sprawie należało wydać decyzję administracyjną, to brak było podstaw do podjęcia aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.