II SA/Gl 797/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. Oddział w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę. W dniu [...] r. do Urzędu Gminy i Miasta K. wpłynęło pismo M. A. informujące, że w dniu [...] r. firma R. M. na zlecenie "B" wycięła drzewa - 5 sztuk brzozy i 4 sztuki dębu - bez zgody właściciela działki i stosownych pozwoleń. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Burmistrz Gminy i Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. wymierzył "A" S.A. Oddział w C. administracyjną karę pieniężną w wysokości 79.239,18zł za usunięcie bez zezwolenia 6 sztuk drzew gatunku brzoza z nieruchomości położonej w miejscowości K., oznaczonej jako działka nr 1. W wyniku odwołania "A" S.A. Oddział w C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i wymierzyło "A" S.A. z siedzibą w K. przy ul. [...] administracyjną karę pieniężna w wysokości 67.269,09 zł za usunięcie bez zezwolenia 6 sztuk drzew gatunku brzoza z nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr 1. Decyzja ta została zaskarżona przez ww. spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/G1 908/13 oddalił skargę. W wyniku skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 576/14 uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję SKO. W uzasadnieniu wskazano przede wszystkim, że przepisy, które byty podstawą wydanych decyzji przez organy obu instancji, uznane zostały za niekonstytucyjne przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., o sygn. akt SK 6/12. Akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw. W konsekwencji, skarga kasacyjna w sprawie decyzji wydanych na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody podlega uwzględnieniu niezależnie od wymienionych w niej podstaw. NSA w uzasadnieniu wyroku nakazał, aby w toku dalszego postępowania uwzględnić nowe przepisy dotyczące naliczania kary oraz nakazał szersze uzasadnienie, które z brzóz organ uznał za usunięte na zlecenie spółki, a także zobrazowanie wyliczenia wysokości kary. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia [...] r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zawarto wytyczne do dalszego prowadzenia postępowania wskazując min. że wyliczeń kary należy dokonać w taki sposób, który zapewni ustalenie względniejszej kary, a więc kary w mniejszej wysokości. Opłatę należy obliczyć w oparciu o stawki za centymetr obwodu pnia obowiązujące w dacie dokonania usunięcia drzew, nadto należy dokonać nowej kwalifikacji drzew wymagających uzyskania zezwolenia na usunięcie, przyjmując obowiązujący w aktualnych przepisach obwód pnia, a nie wiek drzewa oraz uzasadnić, które z brzóz spośród odzwierciedlonych na szkicu i w stosownych opisach kwalifikuje się jako usunięte w trakcie czynności dokonywanych na zlecenie spółki. Dalej wskazano, że należy zobrazować wyliczenia prowadzące do określenia bezwzględnej wysokości kary. Kolegium zwróciło także uwagę, iż adresatem decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną za samowolne usunięcie drzew winna być Spółka funkcjonująca pod firmą "A" S.A. z siedzibą w K. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta K., działając na podstawie art. 85 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 10 oraz art. 89 ust. 1, ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. z 2004 r,. Nr 228, poz. 2306 ze zm.) wymierzył "A" S.A. z siedzibą w K. administracyjną karę pieniężną w wysokości 43.211,24zł za usunięcie bez zezwolenia 5 sztuk drzew gatunku brzoza brodawkowata z nieruchomości położonej w miejscowości K., działka nr 1. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A" S.A. z siedzibą w K. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji tej zarzucono naruszenie art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie oraz art. 7 i 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa i zasady prawdy obiektywnej. Organowi I instancji zarzucono przede wszystkim, że nie zastosował się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2015 r. o sygn. akt II OSK 576/14. Nie wykazał także w swej decyzji powiązania pomiędzy zwolnieniem z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa z obwodem drzewa. W odwołaniu podniesiono także, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt 6/12 wskazano, iż przyczyną stwierdzenia nieważności art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody był brak możliwości zmniejszenia wysokości kary lub odstąpienia od jej wymierzenia ze względu na szczególne okoliczności danej sprawy, takie jak stan zdrowotny wyciętego drzewa, rodzaj i rozmiar wyrządzonej szkody, stopień zawinienia sprawcy szkody, jego motywację i sposób zachowania się, a także jego warunki i właściwości osobiste. Organ I instancji nie wziął jednak pod uwagę przywołanego orzeczenia i zawartych w nim wskazań, a w szczególności nie wziął pod rozwagę okoliczności, które motywowały spółkę do usunięcia drzew. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2013 r. o sygn. akt II SA/Rz 1091/12 wywiedziono również, że w niniejszym postępowaniu doszło do zniszczenia drzewa, gdyż wycinki nie można utożsamiać z jego usunięciem. Z ostrożności procesowej, pełnomocnik spółki wskazał na art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, podnosząc, że wycinka drzew nastąpiła w [...]r., a tym samym zachodzi podstawa umorzenia niniejszego postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy tę decyzję w całości podzielając stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zwrócono przede wszystkim uwagę, że ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody została znowelizowana ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1045). Wycinki drzew dokonano natomiast w poprzednim stanie prawnym, a zatem zdaniem organu odwoławczego zachodziła potrzeba ustalenia w jakim brzmieniu należy stosować przepisy ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z przepisami intertemporalnymi ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 ustawy zmieniającej w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza. To oznacza zdaniem organu odwoławczego, że do postępowań, które nie zostały zakończone w sposób ostateczny, a z takim mamy do czynienia w niniejszym przypadku, stosuje się przepisy w takim brzmieniu, które zapewniają ustalenie względniejszej kary. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że na gruncie przedmiotowej sprawy ustawa w obecnym brzmieniu jest łagodniejsza dla strony. Zdaniem Kolegium, właściciela (posiadacza) nieruchomości nie zwalnia z odpowiedzialności, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody (według starej systematyki art. 88 ust. 1 pkt 2.), fakt powierzenia usunięcia drzew osobie trzeciej. Wymierzenie kary może nastąpić jednakże w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości co najmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości i na to działanie się godził. Natomiast w sytuacji, gdy drzewa usunęła osoba trzecia bez jego wiedzy, której działaniu nie mógł zapobiec, brak jest podstaw do obciążenia właściciela nieruchomości karą przewidzianą w art. 88 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Jeżeli natomiast drzewa usunęła osoba trzecia bez wiedzy właściciela i w sposób, któremu nie mógł zapobiec, wtedy właściciel nieruchomości nie ponosi odpowiedzialności. Okolicznością wyłączającą odpowiedzialność posiadacza nieruchomości nie może być natomiast to, że czynności usunięcia drzew przez osobę trzecią zostały wykonane niegodnie z umową cywilnoprawną. Fakt ten może być podstawą roszczeń względem wykonawcy prac. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie sądy administracyjne obu instancji potwierdziły odpowiedzialność spółki za usunięcie ww. drzew oraz, że skarżąca spółka jest właścicielem sieci energetycznej, a więc urządzenia wskazanego w art. 49 § 1 k.c. Usunięte drzewa, jak wykazano w toku postępowania administracyjnego, stanowiły zagrożenie dla funkcjonowania tej sieci. Ponadto, jak ustalono, umowa nr [...] z dnia [...]r., której przedmiotem jest wykonanie prac polegających na kompleksowym wykonaniu usługi wycinki drzew, krzewów w pasie czynnych linii elektroenergetycznych, obejmowała również teren gminy K.. Świadczą o tym dokumenty załączone do pisma spółki z dnia [...]r. nr [...]. W tej sytuacji na spółce spoczywał obowiązek uzyskania zezwolenia i spółka powinna wykazać się w tym względzie należytą starannością. To również skarżąca była zobowiązana do dopilnowania, aby zlecone przez nią prace nie były wykonane przed uzyskaniem zezwolenia. Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika skarżącej spółki, Kolegium zauważyło, że nie wskazano jakiego rodzaju i które przepisy prawa materialnego zostały naruszone oraz do jakich wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego organ I instancji się nie zastosował. Wobec tego nie można się do tych kwestii ustosunkować. Niemniej jednak, zdaniem Kolegium organ I instancji nie dopuścił się żadnego z tych uchybień, zastosował natomiast nowe uregulowania dotyczące wymiaru kary za samowolnie usunięte drzewa. Ponadto dokonał wskazania drzewa, za które została naliczona kara, a także przedstawił metodę wyliczenia owej kary. Jeżeli chodzi o zarzut niezastosowania się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 organ odwoławczy zwrócił uwagę, że cytat zamieszczony w odwołaniu nie jest sentencją orzeczenia, lecz zarzutem sformułowanym przez jednego z wnoszących skargę na ustawę o ochronie przyrody. Organ odwoławczy nie zgodził się również ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej, jakoby zaistniała przesłanka obligująca organ administracji do umorzenia niniejszego postępowania, o której mowa w art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody. Wskazano, że wycinki drzew dokonano w [...]r. Bieg terminu pięcioletniego rozpoczyna się z początkiem roku następującego po roku, w którym dokonano samowolnej wycinki, a więc w niniejszym przypadku z dniem [...]r. Tym samym ww. czasookres upływa dopiero z końcem [...]r. Oznacza to, że w chwili obecnej brak jest podstaw do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję "A" S.A. z siedzibą w K. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc w zasadzie zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie, art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 28 kpa poprzez nieustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje atrybut strony postępowania administracyjnego oraz art. 89 ust. 4 i 7 ustawy o ochronie przyrody poprzez brak obniżenia wysokości wymierzonej kary pieniężnej podnosząc jednocześnie, że nie wymierza się kary za usunięte krzewy i drzewa lub ich zniszczenie w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 9 i 10 § 1 kpa poprzez niedoręczanie zawiadomień i decyzji R. M.. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ I instancji nie rozważył przyczyny usunięcia przedmiotowych drzew. Wyjaśniono, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się od [...]r., a brak usunięcia przedmiotowych drzew mogłoby spowodować powstanie realnego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi a przerwa w pracy linii - powstała na skutek awarii - narazić przedsiębiorstwo energetyczne na znaczne szkody materialne. Tym samym nie zostały w toku procesu wyjaśnione wszystkie okoliczności budzące wątpliwości sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Najkrócej rzecz ujmując polega on na tym, że w dniu [...] r. firma R. M., działając na zlecenie "B" dokonała usunięcia pięciu sztuk brzozy oraz czterech dębów z nieruchomości należącej do M. A.. Ze względu na usunięcie drzew bez wymaganego prawem zezwolenia Burmistrz Miasta i Gminy K. podjął postępowanie administracyjne, zakończone decyzją z dnia [...] r. o wymierzeniu firmie "A" S.A. w K. o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 43.211,24 zł., utrzymana w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. W ocenie Sądu, zachodziła pełna podstawa do wymierzenia przedmiotowej kary, nałożenia jej na adresata decyzji oraz do ustalenia jej w wysokości określonej w decyzji. Stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r.o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz.1651 ze zm., dalej: u.o.p.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Kara jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (ust. 2 art. 88 u.o.p.). Wysokość kary ustalana jest zgodnie z postanowieniami art. 89 u.o.p. Fakt usunięcia wskazanych wyżej drzew bez zezwolenia pozostaje bezsporny. Sporną kwestią, zdaniem skarżącego, jest nałożenie kary na "A" S.A. podczas gdy drzewa usuwała firma należąca do R. M., działają na zlecenie właściciela urządzeń (urządzenia służącego do doprowadzania energii elektrycznej - art. 49 § 1 k.c.). Zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem art. 88 ust. 2 u.o.p., kara jest nakładana na właściciela urządzeń, który może uwolnić się od niej jedynie w przypadku usunięcia drzew przez inny podmiot, działający bez jego upoważnienia. Problem adresata kary, ze wskazaniem na "A" S.A., został przesądzony w przywoływanym w części pierwszej uzasadnienia wyroku NSA z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 576/14, zapadłym w rozpatrywanej sprawie. Skarżący poszukuje podstaw do uwolnienia go od kary w przepisie art. 89 ust. 7 u.o.p., zgodnie z którym nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej w przypadku usunięcia drzew w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności. W żaden sposób nie wykazał on jednak, iż zaistniał "stan wyższej konieczności" w odniesieniu do usuwanych. Jak ujęto to w skardze, "drzewa zostały usunięte ze względu na zagrożenie, które powodowały dla bezpiecznej pracy linii oraz osób przebywających w pobliżu", a więc w związku z normalną jej eksploatacją, a nie np. z nadzwyczajnym i bezpośrednim zagrożeniem, jakie stwarzały. Prawidłowo ustalono wysokość (kwotę) kary, stosując się do oceny prawnej i wskazówek co do dalszego postępowania. NSA w ww. wyroku, zważając na zmianę stanu prawnego, jaka miała miejsce po wszczęciu postępowania i wydaniu pierwszej decyzji w przedmiotowej sprawie ( [...] r.), uznał za zasadne zastosowanie w tym zakresie znowelizowanych przepisów u.o.p. Nowelizacja ta nastąpiła ustawą z dnia 25 czerwca 2915 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2915 r., poz. 1045) podjętą w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn.. akt SK 6/12 (D.Z.U. z 2914 r., poz. 926) uznającego za niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP art. 88 ust. 1 pkt. 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. W związku z tą nowelizacja zmianie uległy przepisy art. 88 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. znajdujące zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] r., utrzymanej w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem Kolegium, dokonał wyliczenia kary uwzględniając nowy stan prawny, co spowodowało istotne zmniejszenie kwoty pierwotnie ustalonej (z 67 269,09 zł na 43 211,24 zł). W związku z powyższymi ustaleniami Sąd nie podziela zarzutów natury procesowej, podnoszonych w skardze, bowiem ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie nosi znamion dowolności (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), nie doszło także do naruszenia zasady zaufania, co skarżący wiąże z poprzednim zarzutem (art. 8 k.p.a.). Ponadto, skoro zasadnie nie uznano R. M. stronę postępowania, nieuzasadniony pozostaje zarzut dotyczący nieustalenia kręgu oraz stron niedoręczania mu zawiadomień i decyzji, a tym samym naruszenie art. 9 i 10 § 1 oraz art. 28 k.p.a. Co do zarzutów natury materialnoprawnej, to zdaniem Sądu nie znajdował zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 89 ust. 7 u.o.p. ze względu na niewykazanie przesłanki w nim określonej (brak stanu wyższej konieczności). Podobnie nietrafny jest zarzut odnoszący się do niezastosowania "obniżenia kary o 10%", skoro takiej instytucji u.o.p. przed nowelizacją, jak i po jej dokonaniu nie przewiduje. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił jak sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.