VII SA/Wa 460/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi G. G. i J. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. G. i G. G. o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nałożył na inwestora – J. G., obowiązek uiszczenia kary w wysokości 75.000.00 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku handlowego z częścią handlowo-usługową znajdującego się na działce nr [...], położonej w K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego z dnia [...] marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1324/11 oddalił skargę G. G. i J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 494/12 oddalił skargę kasacyjną G. G.j i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2011 r. Pismem z dnia 12 listopada 2015 r. J. G. i G. G. wystąpili o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] marca 2011 r. (utrzymanego w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r.). Rozpoznając złożony wniosek Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania oznacza negatywną ocenę możliwości prowadzenia postępowania nadzwyczajnego na wstępnym etapie badania wniosku strony, poprzedzającym właściwie rozpoznanie sprawy. Może ona nastąpić z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub stroną nie mających zdolności do czynności prawnych, a działającą bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m. in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej) lub gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy rozstrzygnięcia zweryfikowanego już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa innym ostatecznym rozstrzygnięciem. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że oddalenie skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny dowodzi, że Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a tym bardziej nie jest dotknięte żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Organ podkreślił także, że z treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, również te nie podniesione w skardze, w celu zbadania w pełnym zakresie zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Nie można zatem przyjąć, że Sąd badając zgodność z prawem przedmiotowego rozstrzygnięcia, nie weryfikował tegoż aktu administracyjnego pod kątem przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Zauważył nadto, ze jeśli nieważność nie występowała w chwili wydania decyzji (postanowienia), to nie powstanie również po jej wydaniu, a więc wszystkie kwalifikowane wady mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zatem po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną (postanowienie), niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. W takim przypadku należy więc odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, natomiast wszczęte postępowanie należy umorzyć. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. wnieśli G. G. i J. G. zarzucając naruszenie art. 134 kpa w zw. z art. 61a § 1 kpa skutkujące brakiem merytorycznego zbadania przesłanek do stwierdzenia nieważności postanowienia. Wskazali, że w skardze skierowanej do sądu na postanowienie w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku handlowego zarzucali brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz wadliwe jego przeprowadzenie, co stanowiło naruszenie art. 61 § 4 kpa. Przedmiotem skargi były zatem zarzuty dotyczące uchybień pozbawiających ich udziału w postępowaniu dowodowym. Wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. wskazali natomiast na rażące naruszenie przepisów prawa w zakresie dotyczącym upoważnienia pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do przeprowadzenia w dniu 8 listopada 2010 r. kontroli. Okoliczność ta nie była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny i nie zmienia tego fakt, iż w wyroku z dnia 10 października 2011 r. sygn. VII SA/Wa 1324/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż "(...)czynności kontrolne, których ustalenia stanowią główny materiał dowodowy w sprawie odbyły się zgodnie z art. 81a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie o podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające postanowienie odpowiadają prawu. W niniejszej sprawie skarżący domagali się stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] marca 2011 r., którym nałożono na inwestora J. G. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku handlowego z częścią handlowo-usługową. Wymienione postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1324/11 oddalił skargę G. G. i J. G. na ww. postanowienie. Naczelnyi Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 494/12, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Powyższe ma kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Zauważyć należy, iż zagadnienia tego dotyczy uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którą, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W motywach uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W uchwale wskazano również, że związanie organu oceną prawną odnosi się do uzasadnienia zapadłego wyroku, gdyż w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Treść uzasadnienia pozwala na ustalenie, co sąd wziął pod uwagę uwzględniając lub oddalając skargę. Zauważyć również należy, iż sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Do tego zobowiązuje go art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Z tego względu sąd oddalając skargę uznaje, że decyzja odpowiada prawu. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponadto, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005). Z powyżej wskazanych względów stwierdzić należy, iż oddalenie skargi G. G. i J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1324/11 uniemożliwia prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r. Próba stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia kontrolowanego wcześniej przez sąd (który oddalił skargę na niezgodność tego postanowienia z prawem) byłaby w istocie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Dostrzec jednocześnie należy, iż zarzuty skargi dotyczące braku upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nie mogą być skuteczne, gdyż sąd kontrolując decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. wypowiedział się w przedmiocie prawidłowości przeprowadzonej kontroli. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Postępowania przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, jako niezasadną.