II SA/Ol 65/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy (dalej jako: ARN), powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy nr "[...]" z dnia "[...]"r., wystąpił do Wójta Gminy o zaopiniowanie wstępnego podziału działki nr "[...]" położonej w obrębie S., stanowiącej własność H. B., zamieszkałej na stałe w A. Wyjaśnił, że podział ma na celu wydzielenie działki oznaczonej nr "[...]", w stosunku do której zostanie wykonane prawo odkupu. Do wniosku załączył aktualny wypis z rejestru gruntów, wstępny projekt podziału, wypis z księgi wieczystej oraz akt notarialny z dnia 30 czerwca 2010r., na mocy którego ARN sprzedała A. B., na podstawie ustawy z dnia 19 października 1991 r z 2007r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.) zabudowaną działkę gruntu nr "[...]" o powierzchni 17,27 ha, położoną w obrębie S. W § 9 ust. 1 aktu notarialnego zastrzeżono umowne prawo odkupu wykonywane przez Agencję na rzecz Skarbu Państwa w okresie 5 lat od dnia zawarcia niniejszej umowy. Stosownie do ust. 2 lit a § 9 umowy prawo odkupu przysługuje Agencji do całej nieruchomości jak i jej części od każdoczesnego właściciela, gdy nastąpi zmiana przeznaczenia nieruchomości na cele nierolne na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu 10 lutego 2015 r. organ zawiadomił właścicielkę nieruchomości o wszczęciu postępowania. Pismem z dnia 14 lutego 2015 r. H. B. sprzeciwiła się podziałowi, podnosząc, że będzie on zagrażał zabudowie dworsko-folwarcznej z parkiem, stanowiącej zabytek, któremu należy zapewnić odpowiednie otoczenie odpowiadające nadanej mu randze. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wszczęcia postepowania w sprawie wyrażenia zgody na podział działki nr "[...]", obręb S., wskazując, że inwestycja nie jest objęta ochroną prawną, gdyż znajduje się poza obszarem określonym w decyzji o wpisie do rejestru zabytków. W dniu "[...]" r. Zarząd Dróg powiatowych uzgodnił wstępny projekt podziału. Postanowieniem z dnia 19 maja 2015 r. organ I instancji zaopiniował pozytywnie projekt podziału działki nr "[...]" na dwie nowoutworzone działki nr "[...]" o powierzchni 0,23 ha i nr "[...]" o powierzchni 16,9927. Na skutek zażalenia H. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia "[...]" r., nr "[...]" utrzymało w mocy to postanowienie. Pismem z dnia 21 lipca 2015 r. pełnomocnik H. B. wniósł o umorzenie postepowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z powodu braku interesu prawnego wnioskodawcy. Wskazał, że ARN nie złożyła w formie aktu notarialnego stosownego oświadczenia o skorzystaniu z prawa odkupu i prawo to wygasło z dniem 30 czerwca 2015r. W związku z tym ARN stracił przymiot strony. Odpadł także cel prowadzonego postępowania, gdyż ARN nie może już skorzystać z prawa odkupu spornej części nieruchomości. Właścicielka zaś nie zgadza się na podział. Decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" organ I instancji zatwierdził projekt podziału nieruchomości rolnej, stanowiącej działkę nr "[...]" zgodnie z projektem na działki nr "[...]" o powierzchni 0,23 ha i nr "[...]" o powierzchni 16,9927. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że działka nr "[...]" stanowi obecnie własność H. B., zgodnie z postanowieniem sygn. akt I Ns 132/14 z dnia 06 czerwca 2014 r. wydanym przez Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny w sprawie nabycia spadku po A. B. Postępowanie zostało zaś wszczęte na wniosek ANR w celu realizacji umownego prawa odkupu, ujawnionego w dziale III księgi wieczystej tej nieruchomości. Zaznaczono, że podział został dokonany na wyłączny koszt ANR. Wójt Gminy ocenił, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782, dalej jako: u.g.n.). Wskazał, że opracowany projekt podziału działki (stanowiący załącznik do niniejszej decyzji) odpowiada wymogom formalnym i uzyskał niezbędne uzgodnienia. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2668), należy wydać decyzję zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości rolnej, zgodną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 30 września 2014 r. przez Radę Gminy, ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2015 r., poz. 299. Plan ten dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[...]" określa przeznaczenie pod zabudowę usługowo - mieszkaniową jednorodzinną (1.U/MN), zabudowę usługową (1.U), pod sieci infrastruktury technicznej (1.PT), drogę wewnętrzną (1.KDW). Działka nr "[...]" będzie posiadała dostęp do drogi publicznej tj. drogi powiatowej (działka nr 38) poprzez ustanowienie służebności drogowej, polegającej na wykonaniu prawa przejścia i przejazdu przez działkę nr 96, stanowiącą własność Skarbu Państwa we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr "[...]". Natomiast nowopowstała działka nr "[...]" posiada funkcję rolną, w części mieszkalno-usługową oraz przemysłu, składów, rzemiosła uciążliwego, ferm hodowlanych i baz produkcyjnych rolnictwa, w obszarze fizjologicznym WW i KL oraz leży w obszarze chronionym NATURA 2000, zgodnie z zapisem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dla tej działki miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. i nie przystąpiono do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podał, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek dawnej oficyny wpisany do rejestru zabytków, jednakże strefa ochrony konserwatorskiej przebiega po zewnętrznym obrysie murów budynku. Z uwagi na fakt, że wstępny-projekt podziału dz. nr "[...]", obręb S., zakłada jej podział poza obszarem chronionym, określonym w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, Wojewódzki Konserwator Zabytków nie posiada delegacji prawnej, aby wszcząć w tej sprawie postępowanie administracyjne. W odwołaniu od tej decyzji H. B., domagała się jej uchylenia, ewentualnie stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z naruszeniem: a) art. 28 k.p.a. poprzez błędną interpretację i uznanie Dyrektora ANR za stronę niniejszego postępowania; b) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i merytoryczne rozstrzygnięcie postępowania na wniosek podmiotu, który nie posiada przymiotu strony postępowania, co czyniło postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym; c) art. 97 ust. 1 u.g.n. poprzez przeprowadzenie podziału nieruchomości odwołującej się na wniosek i koszt podmiotu, który nie posiada w tej materii interesu prawnego, przy jednoczesnym braku przesłanek prowadzenia tego postępowania z urzędu; d) art. 64 ust. 3 konstytucji RP w związku z ograniczeniem prawa własności odwołującej się, wbrew przesłankom takiego ograniczenia przewidzianym ustawą o gospodarce nieruchomościami. . wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym, zagwarantowane umownie, a nie ustawowo. Fakt posiadania umownego roszczenia o odkup nieruchomości, które nie zostało w żaden sposób skonkretyzowane i nie posiada umocowania w normie prawa materialnego, nie stworzył żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości. Tym samym ANR nie była od samego początku legitymowana do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. Odwołująca się przesłała też na dowód wygaśnięcia prawa odkupu aktualny wydruk księgi wieczystej, w której w Dziale III- Prawa, Roszczenia i Ograniczenia, nie było już wpisu na rzecz ANR. Decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji co do istoty sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu bezprzedmiotowości postępowania, uznał, że ANR posiada interes prawny w podziale nieruchomości, a wniosek o podział był w świetle art. 97 ust. 1 u.s.g. prawnie dopuszczalny. Wyjaśniono, że nie jest rolą organu ocena czy podmiot posiadający interes prawny w dokonaniu podziału nieruchomości będzie w przyszłości realizował swoje prawa cywilne, a także czy upływ czasu ma wpływ na skuteczność dochodzenia przez niego określonych uprawnień ze sfery prawa cywilnego. Wykracza to bowiem poza przedmiot postępowania podziałowego, a samo oświadczenie pełnomocnika skarżącej o wygaśnięciu uprawnienia wnioskodawcy podziału w zakresie prawa pierwokupu nie stanowi nieusuwalnej i trwałej przeszkody do prowadzenia postępowania. Nie podlega także wyjaśnieniu w toku postępowania administracyjnego. Dopóki zatem aktualny pozostaje wniosek o podział nieruchomości podmiotu mającego interes prawny w tym podziale, dopóty należy prowadzić postępowanie podziałowe i zakończyć je w przepisanej formie. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do takiego naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniałyby wydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania w sprawie. Decyzja jest skierowana do osoby będącej stroną w sprawie. Zauważono, że do Samorządowego Kolegium dotychczas nie wpłynęło podanie wnioskodawcy podziału z oświadczeniem, że nie jest on już zainteresowany dokonaniem podziału. Nie istnieje zatem również subiektywna bezprzedmiotowość postępowania. Kolegium nie uwzględniło też zarzutu nieuprawnionej ingerencji w prawo własności. Wyjaśniono, że podział nieruchomości nie wywołuje istotnych skutków po stronie właściciela. Nie jest to bowiem podział prawny nieruchomości, ale jedynie podział geodezyjny, funkcjonujący na mapach i w dokumentach. W przypadku zaś nieskorzystania przez wnioskodawcę podziału z określonych uprawnień, właściciel może żądać stwierdzenia wygaśnięcia wydanej decyzji lub odwrócić jej skutki na drodze innego postępowania służącego weryfikacji decyzji prawidłowych. Może także domagać się określonej czynności techniczno-ewidencyjnej, która taki sam skutek wywoła. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie H. B. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc takie same zarzuty i argumenty jak w odwołaniu. Dodatkowo podniesiony został zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. W kwestii zarzucanego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., Kolegium stwierdziło, że pomimo możliwych braków w tym zakresie, nie dopuściło się samowoli, a w uzasadnieniu podjęło dyskusję i odniosło się do zarzutów odwołania. Decyzję Kolegium należy przy tym rozpatrywać w łączności z decyzją organu I instancji, która odpowiadała prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia Sądu w rozpoznawanej sprawie jest legitymacja czynna ANR do żądania podziału przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 97 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Skarżąca wywodziła, że ANR od początku nie posiadała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż zastrzeżone w umowie sprzedaży prawo odkupu ma jedynie charakter obligacyjny i nie posiada umocowania w normie prawa materialnego. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, w rozumieniu tego przepisu, oparty jest na związku pomiędzy normą prawa materialnego, mającą w sprawie zastosowanie, a sytuacją konkretnego podmiotu, mającą także ukonstytuowanie w normie prawa materialnego. W niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być także prawo cywilne (wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 2016/06, LEX nr 505371). Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. W przypadku żądania podziału nieruchomości (art. 97 ust. 1 u.g.n.), może on wynikać także ze stosunku zobowiązaniowego, mającego oparcie w przepisach prawa, kształtującego w sposób bezpośredni prawo podmiotowe do nieruchomości, w tym przyznającego roszczenie przymuszające właściciela do sprzedaży nieruchomości (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014r., sygn. akt I OSK 645/13, publ na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). ANR udokumentowała natomiast, że wnioskowany podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji przysługującego jej prawa odkupu od każdoczesnego właściciela tej nieruchomości, w części w jakiej nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości na cele nierolne. ANR wykazała tym samym, że żądana decyzja podziałowa dotyczy bezpośrednio jej podmiotowych uprawnień, poprzez określenie i wydzielenie konkretnej nieruchomości gruntowej, do której może być dochodzone prawo odkupu, czyli najsilniejsze prawo do rzeczy – prawo własności. Podstawa prawna do zgłoszenia takiego żądania wynika z ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w oparciu o którą ANR, jako reprezentant Skarbu Państwa, dokonała sprzedaży przedmiotowej działki, z zastrzeżeniem prawa odkupu. Zgodnie z art. 54 tej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast Kodeks cywilny w art. 593-595 normuje prawo odkupu, które kształtuje prawo podmiotowe do rzeczy. Kwestia, czy ANR może skutecznie dochodzić prawa odkupu w sytuacji, gdy z żądaniem podziału nieruchomości w celu dochodzenia tego prawa wystąpiła przed zastrzeżonym terminem, który w trakcie niniejszego postepowania upłynął, nie może być rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym, gdyż właściwy w tych sprawach jest sąd powszechny. Przekonanie skarżącej o bezprzedmiotowości roszczenia nie może być utożsamiane z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego. Wyjaśnić należy, że ogólnie z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a, mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie zaś, na co zasadnie zwracał uwagę organ II instancji, istniało konkretne żądanie, konkretnego podmiotu, powołującego się na interes prawny znajdujący oparcie w normie prawa materialnego. Oczywistym jest też, że obowiązuje w dalszym ciągu art. 96 ust. 1 u.g.n., który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie podziału nieruchomości. Nie wystąpiła zatem przeszkoda do merytorycznego załatwienia wniosku ANR i należało rozstrzygnąć go co do istoty, co też nakazuje art. 104 § 2 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniu skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się w całości do podniesionych w odwołaniu zarzutów. W szczególności organ II instancji, mimo że nie przytoczył treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, wyjaśnił skarżącej dlaczego nie podzielił zarzutu jego naruszenia. Przepis ten stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Skarżąca wiąże naruszenie tego przepisu z przekonaniem o bezprzedmiotowości roszczenia, którego jej zdaniem ANR nie może już skutecznie dochodzić. Kwestia ta, co zostało zasygnalizowane, nie została jednak prawomocnie rozstrzygnięta. Nieznane są w ogóle losy postępowania cywilnego w tym przedmiocie, nie wiadomo jak się ono ostatecznie zakończy, lecz nie ma to znaczenia dla załatwienia niniejszej sprawy administracyjnej. Samo wydanie decyzji podziałowej w celu dochodzenia prawa odkupu części nieruchomości w żaden sposób bowiem nie wpływa na sposób wykonywania prawa własności do tej nieruchomości i nie oddziałuje bezpośrednio na sferę prawa własności skarżącej, zastrzeżoną dla stosunków cywilnoprawnych. Jeżeli ANR nie zrealizuje prawa odkupu, zatwierdzony podział nie musi być w ogóle faktycznie wykonany. Ponadto, zarzut skarżącej o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł zostać uwzględniony i z tego powodu, że stosownie do art. 145 § 1 pkt c. p.p.s.a., Sąd uwzględni skargę na decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Słusznie zatem organ odwoławczy zauważył w odpowiedzi na skargę, że mimo ewentualnych uchybień w zakresie uzasadnienia, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.