II SA/Gd 652/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. B.-L. na uchwałę Rady Miejskiej w Ustce z dnia 29 grudnia 2015 r. nr XIV/146/2015 w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej A. B.-L. ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych. A. B. – L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr XIV/146/2015 Rady Miasta z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasta. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie swoich interesów oraz przepisów prawa, w szczególności art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W związku ze wskazanymi naruszeniami wniosła alternatywnie o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 załącznika nr 2, którym wyłączono od bonifikat lokale w budynkach położonych przy 17 wymienionych ulicach, w tym przy ul. Ż., przy której mieszka skarżąca, o przeprowadzenie dowodów z uchwał i dokumentów dotyczących nabycia przez skarżącą zajmowanego przez nią lokalu przy ul. Ż. w U. Z uzasadnienia skargi wynika, że naruszenia swoich interesów skarżąca upatruje w zmianie zasad udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali gminnych. Skarżąca wskazała, że jako najemca lokalu przy ul. Ż. w U., starania o jego nabycie na własność rozpoczęła już w 2007 r. i kontynuowała następnie w 2013 r. będąc przekonaną, że nabędzie lokal na obowiązujących wówczas zasadach z 50% bonifikatą. To spowodowało również poczynienie przez nią nakładów na remont budynku, którego koszty miała nadzieję odzyskać po zastosowaniu bonifikaty. W tych okolicznościach w wyłączeniu budynków zlokalizowanych przy 17 ulicach w U. od możliwości zastosowania bonifikat przy ich sprzedaży skarżąca upatruje naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz naruszenia zasady respektowania praw nabytych. W uchwale bowiem nie wprowadzono przepisów o charakterze intertemporalnym normujących sytuację osób, które rozpoczęły procedurę nabywania lokali z przysługującą im do tej pory bonifikatą. Działanie takie jest sprzeczne z powszechnie przyjmowanymi technikami legislacyjnymi. Szczególnej aktualności stwierdzenie to nabiera w wypadku skarżącej, do której praktycznie miało być wysłane pismo powiadamiające o finalizacji sprzedaży z bonifikatą w wysokości 50%. Według skarżącej wyłączenie budynku przy ul. Ż. z programu bonifikat nie może przyczynić się do zachowania dziedzictwa kulturowego miasta, utrzymania ładu przestrzennego, ograniczenia niszczenia obiektów o wartościach kulturowych. Wręcz przeciwnie wyłączenie z programu bonifikat spowoduje, że nabywcy nie będą mieli dostatecznych środków na dokonanie stosownych remontów. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie wyjaśniając, że wbrew twierdzeniom skarżącej zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, nie narusza żadnych zasad konstytucyjnych ani interesu skarżącej. Wyjaśniono, że niezastosowanie bonifikat w stosunku do lokali w budynkach położonych przy 17 wymienionych w uchwale ulicach, w tym ulicy Ż. w U., wynika z prowadzonej przez Miasto polityki przestrzennej, której celem jest ochrona interesu publicznego, tj. niedopuszczenie do degradacji cennych kulturowo budynków, a nie z dyskryminacji mieszkańców U. ze względu na ich miejsce zamieszkania. Podkreślono, że sprzedaż lokali gminnych nie jest obowiązkiem gminy, a stosowanie bonifikat nie jest obligatoryjne i zależy wyłącznie od woli organu. Brak określenia w uchwale zasad przejściowych odnoszących się do nabywania lokali, wobec których rozpoczęto już procedurę sprzedaży, oznacza tylko tyle, że w zgodzie z zasadą działania prawa nowego, zastosowanie do nich będą miały postanowienia zaskarżonej uchwały. Z akt sprawy wynika, że skarga poprzedzona została wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa wywołanego powyższą uchwałą, którego organ nie uwzględnił w piśmie z dnia 29 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jednym z tego rodzaju aktów jest zaskarżona uchwała, która ze względu na swój przedmiot, którym jest gospodarowanie mieniem gminnym, jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. 2016, poz. 446), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 i art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2015, poz. 1774), zwana dalej u.g.n. Wskazane przepisy określają kompetencje organów jednostek samorządu gminnego w zakresie gospodarowania mieniem gminnym, w tym kompetencje w zakresie ustalania zasad rozporządzania tym mieniem. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W związku z treścią ww. przepisu przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a wiec zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy przed jej wniesieniem skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, czy zachowany został termin do jej wniesienia oraz czy legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione jedynie pierwsze trzy z ww. przesłanek. Skarga dotycząca sprawy z zakresu administracji publicznej poprzedzona została bezskutecznym wezwaniem Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to skarżąca wystosowała pismem z dnia 17 lutego 2016 r. Dochowała także terminu wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu nie została natomiast spełniona ostatnia z przesłanek warunkujących merytoryczne rozpoznanie skargi, a mianowicie wykazanie przez skarżącą legitymacji procesowej uprawniającej ją do zakwestionowania przedmiotowej uchwały. Zważyć bowiem należy, że prawo do kwestionowania uchwały organów gminy, w trybie art. 101 u.s.g. ma tylko ten kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Przy czym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w tym przepisie, musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, wynikający z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu winno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi kwestionowaną uchwałą naruszone (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.03.2008 r., IV SA/Wa 2202/06, LEX nr 497584). Innymi słowy musi istnieć związek między zaskarżoną uchwałą a sferą indywidualnych praw skarżącego, wynikających z przepisów prawa, które zostały uchwałą naruszone. Tak więc skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Wyłącznie bowiem naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę jej merytorycznej oceny. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). W rozpoznawanej sprawie skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, że jest najemcą gminnego lokalu mieszkalnego położonego w budynku przy ul. Ż. w U., w stosunku do którego już w 2007 r. zapoczątkowano procedurę wykupu, i którą konsekwentnie skarżąca kontynuuje chcąc ją doprowadzić do finału na zasadach obowiązujących w dacie jej rozpoczęcia, tj. przy zastosowaniu 50% bonifikaty przy zapłacie ceny. Naruszenie interesu prawnego skarżąca upatruje natomiast w tym, że na skutek zastosowania zasad sprzedaży lokali gminnych ustalonych w zaskarżonej uchwale skarżąca nie będzie mogła skorzystać z bonifikaty, pomimo tego, że podejmując działania zmierzające do wykupu lokalu kierowała się obowiązującą wówczas 50% bonifikatą ceny nabycia. Wobec tego zasadnicze znaczenie dla oceny legitymacji procesowej skarżącej miało ustalenie, czy kwestionowana uchwała wywołuje skutki w sferze prawa skarżącej jako najemcy lokalu mieszkalnego należącego do gminnego zasobu nieruchomości. W ocenie Sądu, wbrew subiektywnemu przekonaniu skarżącej, zaskarżona uchwała nie wpływa bezpośrednio na przysługujące jej prawo obligacyjne oraz jego wykonywanie. Nie ogranicza ona bowiem uprawnień skarżącej jako najemcy nieruchomości w zakresie korzystania z niej, nie wyłączając uprawnienia do jej nabycia od gminy na zasadzie pierwszeństwa określonej w art. 34 u.g.n. W tym kontekście przytoczyć należy stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 23 lipca 1992 r., III CZP 62/92, OSNCP 1992, nr 12, poz. 214, w którym Sąd Najwyższy wyjaśnił, że pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą nieruchomość. Jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający. Pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, uregulowane zresztą w różnych aktach prawnych, nie jest prawem podmiotowym, nie jest uprawnieniem podmiotowym i nie stanowi źródła roszczenia o zawarcie sprzedaży nieruchomości (zob. m.in. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z 23 lipca 1992 r., III CZP 62/92, OSNCP 1992, nr 12, poz. 214; wyrok SN z dnia 12 marca 2003 r., III CKN 857/00, LEX nr 78855; uchwałę SN z dnia 21 grudnia 2006 r., III CZP 121/06, OSNC 2007, nr 10, poz. 149). Przepisy art. 34–37 u.g.n. regulują uprawnienie zwane pierwszeństwem w nabyciu nieruchomości przez osoby prawne (a także ułomne osoby prawne) oraz fizyczne. Jednak, aby mogły być zrealizowane określone w ww. przepisach warunki określające, jakim podmiotom przysługuje pierwszeństwo nabycia, musi istnieć po stronie właściciela zamiar zbycia swojego prawa. Z art. 34 u.g.n. wynika, że pierwszeństwo – z zastrzeżeniem art. 216a u.g.n. – aktualizuje się wówczas, gdy właściwy organ działający za właściciela nieruchomości ogłosi zamiar zbycia (np. sprzedaży) nieruchomości i osoby, które wymienia regulacja prawna, spełnią warunki wskazane w art. 34 u.g.n., a także wyrażą zgodę na kwotę (np. w postaci ceny) ustaloną zgodnie z przepisami ustawy, w związku z zawiadomieniem o zbyciu nieruchomości. Ustalenie warunków sprzedaży jest wyłączną kompetencją organów gminy, których strona umowy najmu zainteresowania nabyciem na własność przedmiotu najmu nie może zmieniać. W tych okolicznościach w ocenie sądu skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie dotyczącej ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasta. Co prawda skarżąca jako najemca lokalu złożyła wniosek o jego sprzedaż, jednakże nie ma żadnego roszczenia w tym zakresie, wynikającego chociażby z przepisu art. 34 u.g.n., gdyż samo złożenie wniosku przez najemcę o sprzedaż nie kształtuje w żaden sposób prawa podmiotowego, z którego wynikałoby roszczenie przymuszające właściciela po pierwsze do sprzedaży takiej nieruchomości lokalowej, a po drugie do jej sprzedaży na warunkach wskazanych przez najemcę. Stosunek najmu jako stosunek o charakterze obligacyjnym, zależnym od woli obu stron, nie kreuje uprawnień prawonorzeczowych do nieruchomości, które korzystałyby z ochrony uregulowanej w prawie materialnym. Tym samym interes najemcy lokalu należy zakwalifikować wyłącznie jako interes faktyczny. Nie znajduje on bowiem podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek obligacyjny. Nieruchomości gminne, do których zalicza się lokal w budynku przy ul. Ż. w U. są mieniem publicznym i to gmina tym mieniem gospodaruje oraz decyduje, czy i jakie nieruchomości przeznaczy do sprzedaży i na jakich zasadach. Są to wyłączne kompetencje gminy jako właściciela, które nie kształtują po stronie przyszłych, hipotetycznych nabywców, nawet korzystających z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, roszczenia o nabycie na konkretnych warunkach. Ustalenie warunków sprzedaży, w tym określenie zasad korzystania z bonifikat w cenie, należy wyłącznie do gminy i do momentu dokonania transakcji sprzedaży mogą one ulec zmianie. Mając na uwadze powyższe oraz uznając, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie na rzecz skarżącej kwoty uiszczonego wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.