I OSK 1113/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1074/14 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2014 r. [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1074/14, na skutek skargi K. M. (dalej jako "skarżąca"), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z 15 września 2014 r. nr .... oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z 30 lipca 2014 r. nr .... o odmowie przyznania zasiłku dla opiekuna. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójta Gminy R. decyzją z 30 lipca 2014 r. po rozpoznaniu wniosku skarżącej z 9 lipca 2014 r. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, odmówił przyznania wnioskowanego prawa do zasiłku. W podstawie prawnej organ powołał art. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567) w związku z art. 17, art. 23 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.; dalej "uśr"). Organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z 15 września 2014 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy. W ocenie Kolegium w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy, jak i w bieżącym okresie, skarżąca nie spełniała i nie spełnia wszystkich warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie warunku zawartego w art. 17 ust. 5 pkt 2a uśr stanowiącym, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Małżonek osoby, nad którą skarżąca sprawuje opiekę, tj. – J. A., nie legitymowała się w dniu 31 grudnia 2012 r. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła skarżąca żądając jej uchylenia. Wskazała, że jej matka ma przyznaną niepełnosprawność o stopniu umiarkowanym, a aktualnie wystąpiła o przyznanie jej niepełnosprawności o stopniu znacznym. W związku z tym skarżąca nie może zaprzestać opieki nad ojcem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołanym na wstępie wyrokiem z 22 stycznia 2015 r. skargę uwzględnił i uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym pod wpływem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, dominuje pogląd, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr przed nowelizacją jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. Natomiast w obszernym uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 46/13, zgodnie z którym negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy bowiem stan zdrowia obojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Jak stwierdził Sąd, art. 17 ust. 5 pkt 2a uśr należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie jej zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolna sprawować jego współmałżonka, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym organy obu instancji naruszyły powołany przepis prawa materialnego opierając się wyłącznie na jego literalnej wykładni. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zasiłek dla opiekuna może przysługiwać osobie, o której mowa w art. 17 ust. 1a uśr, wówczas gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym; 2) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako "Ppsa") przez zaniechanie ujęcia w uzasadnieniu wyroku szczegółowych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie i pozostawienia ich do oceny organów administracji, co w konsekwencji uniemożliwia realnie organom związanym stanowiskiem Sądu wykonanie wyroku, skoro Sąd nie wyjaśnił w jaki sposób organy administracji – nie posiadają wiadomości specjalnych z zakresu medycyny – mogą oceniać niepełnosprawność i ogólny stan zdrowia matki skarżącej oraz warunkują nimi zdolność do sprawowania opieki nad mężem; 3) art. 134 § 1 Ppsa poprzez uwzględnienie przez sąd stanu faktycznego powstałego po wydaniu uchylonych decyzji organów administracji. W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a uśr i opartego na jej podstawie wniosku, że z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie można wykluczyć dziecka osoby wymagającej stałej opieki w związku z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, jeżeli opieki takiej nie może sprawować współmałżonek tej osoby. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela wykładnię art. 17 ust . 5 pkt 2a lit. a uśr zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku. Błędne było bowiem stanowisko organów administracji zaprezentowane w skarżonych decyzjach oparte wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w oderwaniu od kontekstu systemowego i celowościowego. Z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika w istocie, że organy ograniczyły się do przytoczenia treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr bez poddania go analizie systemowej i celowościowej. Tymczasem oparcie się wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji). Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę – nie mogą uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby choć jedno z małżonków posiadało ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności. Skoro rezultaty wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 uśr nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, to konieczne stało się zweryfikowanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a w związku z art. 17 ust. 1 uśr przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej powyższych przepisów. Odwoływanie się do wartości konstytucyjnych w procesach wykładni stanowi bowiem przejaw zarówno systemowego, jak i celowościowego interpretowania prawa. Przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a uśr jest w ocenie orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne w wyżej wskazanym kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Zasadny jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ukształtowany pod wpływem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art.. 32 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2a uśr należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jego współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższym stanowiskiem skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza i traktuje je jak własne. W świetle powyższego, stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadzające się do wytknięcia organom wadliwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr uznać należało za trafne, a wykładnię tego przepisu dokonaną przez Sąd za prawidłową. Tym samym jako niezasadny jawił się zarzut skargi kasacyjnej, naruszenia przez Sąd prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa należy stwierdzić, że zarzut taki, jako samodzielna podstawa kasacyjna, może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, bowiem uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie i wynika z niego stan faktyczny przyjęty przez Sąd za podstawę orzekania. Z kolei wskazanie przez Sąd pierwszej instancji w całokształcie rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku na konieczność dokonania ustalenia przez organy, okoliczności faktycznych umożliwiających prokonstytucyjną i celowościową wykładnię przepisu art.17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, w wystarczający sposób określa wskazania co do dalszego postępowania. Dodatkowo podnieść należało, że zarzut naruszenia przepisów postępowania pozostawał w oderwaniu od realiów faktycznych niniejszej sprawy. Wbrew wnioskom, jakie można wysnuć z omawianego zarzutu skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie zawarł w wytycznych zobowiązania dla organu, aby ten ustalał niepełnosprawność i stan zdrowia matki skarżącej. Dla zrealizowania wytycznych Sądu – poczynienia ustaleń faktycznych przy zastosowaniu wykładni przepisów prawa materialnego zaprezentowanej w uzasadnieniu badanego wyroku – organowi zbędna będzie wiedza specjalistyczna z zakresu medycyny. Również zarzut naruszenia art. 134 Ppsa jest całkowicie nieuzasadniony, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił w żadnej mierze stanu faktycznego powstałego po wydaniu zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.