II SA/Bk 1074/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...].07.2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Wójta Gminy R., po rozpoznaniu wniosku Pani K. M. z dnia [...] lipca 2014 r. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, odmówił przyznania wnioskowanego prawa do zasiłku. W podstawie prawnej organ powołał art. 2; art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567) w związku z art. 17; art. 23; art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stwierdzono, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do otrzymania zasiłku dla opiekuna, ponieważ osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek osoby wymagającej opieki nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych na dzień 31 grudnia 2012 r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Warunek posiadania znacznego stopnia niepełnosprawności dla współmałżonka został wprowadzony w ustawie z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U z 2011 r. Nr 205, poz. 1212). W odwołaniu od powyższej decyzji, wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., K. M. podniosła, że do [...] lipca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne przyznane jej na czas nieokreślony. Dodała, że jej sytuacja zmieniła się na gorsze, gdyż stan zdrowia ojca i matki znacznie się pogorszył. W związku z czym oboje wymagają stałej opieki. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] września 2014 r. orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Na wstępie organ wyjaśnił, że warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określa ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567) zwana dalej "ustawą". Następnie zestawiając szczegółowo omówione przepisy ww. ustawy ze stanem faktycznym niniejszej sprawy uznano, że wnioskodawczyni należy do kręgu osób wskazanych w art. 2 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, ponieważ otrzymała świadczenie pielęgnacyjne na czas nieokreślony, które to świadczenie wygasło z mocy prawa, tj. z mocy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 lipca 2013 r. Jednakże w ocenie Kolegium w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy, jak i w bieżącym okresie, wnioskodawczyni nie spełniała i nie spełnia wszystkich warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego według ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., a mianowicie warunku zawartego w art. 17 ust. 5 pkt 2a tej ustawy stanowiącym, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Małżonek osoby, nad którą wnioskodawczyni sprawuje opiekę, tj. żona Pani J. A., nie legitymowała się w dniu [...] grudnia 2012 r. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, więc skarżącej nie przysługiwało prawo do tegoż świadczenia. Ustawodawca aktem prawnym z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zmienił wcześniejszy zapis art. 17 m.in. o tenże wymóg i pomimo, że wnioskodawczyni jest osobą zobowiązaną do alimentacji na podstawie art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i osobiście sprawuje opiekę nad ojcem, to na dzień 31 grudnia 2012 r. nie spełniała jednego z warunków do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę na powyższą decyzję wniosła Pani K. M. do tutejszego Sądu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że przyznanie zasiłku osobie sprawującej opiekę na osobą wymagająca tej opieki a posiadającą współmałżonka jest możliwe, tylko wówczas, jeśli współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podniosła także, ze jej natka ma przyznaną niepełnosprawność o stopniu umiarkowanym, a aktualnie wystąpiła o przyznanie jej niepełnosprawności o stopniu znacznym. W tym stanie rzeczy skarżąca nie może zaprzestać opieki nad ojcem i podjąć jakąkolwiek pracę w celu uzyskania wynagrodzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że z dniem 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 148 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. W myśl zaś ustępu 2 ww. przepisu, zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy oraz od dnia wejścia w życie ustawy, w obu przypadkach, jeżeli osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Powyższe oznacza, że aby nabyć prawo do nowego świadczenia jakim jest obecnie zasiłek dla opiekuna – na podstawie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, należy spełnić warunki określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), niezbędne przy ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Podstawę zatem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak słusznie podniosły organy obu instancji skarżąca należy do kręgu osób wskazanych w art. 2 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, ponieważ otrzymała świadczenie pielęgnacyjne na czas nieokreślony, które to świadczenie wygasło z mocy prawa, tj. z mocy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 lipca 2013 r. W opinii jednak organów orzekających w niniejszej sprawie z wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2a wynika, że w przypadku, gdy osoba na rzecz której został złożony wniosek o przyznanie świadczenia, pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu powyższy pogląd nie zasługuje na aprobatę. Stanowisko znajdujące oparcie wyłącznie w literalnej wykładni powołanego przepisu prowadzi bowiem do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i 32 Konstytucji RP). Przede wszystkim należy zauważyć, że dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego ma istotne znaczenie dla stosowania prawa przez sądy administracyjne. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie wypowiadał się na temat prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę pozostającą w związku małżeńskim. W wyniku tych wypowiedzi przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach pielęgnacyjnych był kilkukrotnie zmieniany. Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie S 1/10 Trybunał Konstytucyjny przedstawił Sejmowi uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. W uzasadnieniu Trybunał polecił rozważenie, czy "nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko". Również w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie P 38/09 wskazano, że "osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich". Z powyższych wypowiedzi Trybunału wynika, że sygnalizując władzy ustawodawczej potrzebę wprowadzenia zmian w art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazywał, aby w wyniku nowelizacji z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie były wykluczone osoby ubiegające się o świadczenie na niepełnosprawnego małżonka, jeśli jego współmałżonek faktycznie nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Rozważania Trybunału Konstytucyjnego wskazywały na konieczność przełamania rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w takim kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym pod wpływem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, dominuje pogląd, który Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/GL 227/12, WSA w Krakowie z 16.04.2013 r. sygn. akt III SA/Kr 688/12, WSA w Łodzi II SA/Łd 83/13). Za nieuprawnioną Sądy uznały taką wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.) traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim i to w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również takiej opieki wymaga (por. też wyroki: WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1327/13; WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 571/13). Potwierdzeniem tego kierunku w orzecznictwie jest stanowisko wrażone w obszernym uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 r., sygn. I OSK 46/13, zgodnie z którym negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy bowiem stan zdrowia obojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie więc stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć, niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mieć bowiem należy na względzie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Jest to subsydiarna forma pomocy rodzinie, która samodzielnie podejmuje się zapewnić niezbędną pomoc osobie niepełnosprawnej odciążając w ten sposób aparat państwa (art. 68 ust. 3 Konstytucji RP). Uwzględniając zaprezentowane wyżej poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że treść art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych będąca wynikiem jego językowej wykładni, pozostaje w sprzeczności z intencją, jaka towarzyszyła Trybunałowi Konstytucyjnemu kilkakrotnie wypowiadającemu się na temat prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę pozostającą w związku małżeńskim. Prezentowane wyżej poglądy dotyczące sposobu wykładni omawianego przepisu, zachowały zdaniem Sądu swoją aktualność również w kontekście ubiegania się o prawo do nowego świadczenia jakim jest obecnie zasiłek dla opiekuna – na tle ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie jej zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolna sprawować jego współmałżonka, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, nie wyłącza bowiem – jak już wyżej wskazano - podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pozostawanie w związku małżeńskim stanowi natomiast przeszkodę w przyznaniu tego świadczenia wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest w stanie skutecznie tę pomoc świadczyć (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. I OSK 190/12). Konsekwencją naruszenia prawa materialnego jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku powinien dokonać oceny zasadności wniosku w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem stanowiska Sądu dotyczących wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy, w szczególności wyjaśnić sytuację matki skarżącej, tj. ustalić, czy jej stan zdrowia umożliwia sprawowanie przez nią opieki nad mężem. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.