II SA/Łd 83/13

Dnia 15 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 roku sprawy ze skargi M. Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], Nr [...]. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania M. Z. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem Z. J. M. oraz opłacenia składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne z powyższego tytułu. Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił M. Z. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem Z. J. M. oraz opłacania składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne z powyższego tytułu, argumentując że w świetle art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wnioskodawca nie spełnia warunku do uzyskania żądanego świadczenia, ponieważ żona Z. J. M. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od tej decyzji M. Z. M. zarzucił organowi I instancji błędy w ustaleniach faktycznych oraz błędną wykładnię przepisów prawa, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył brzmienie art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wywodząc, że Z. J. M. (ojciec wnioskodawcy) zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe (orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] znak:[...]). Z. M. (żona Z. J. M.) orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] znak: [...] zaliczona została na stałe do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W niniejszej sprawie bezspornym jest zatem, że Z. M. (małżonka osoby wymagającej opieki) nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle zaś art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tylko w takiej sytuacji inna osoba mogłaby się ubiegać o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na osobę pozostającą w związku małżeńskim. Z tej właśnie przyczyny świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane odwołującemu, niezależnie od innych okoliczności występujących w sprawie związanych ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. Z. M. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium jako wydanej z rażącym naruszeniem interesu skarżącego i interesu społecznego, a także art. 5 k.c. Zdaniem skarżącego argumentacja Kolegium zaprezentowana w motywach decyzji prowadzi do absurdalnego wniosku, że świadczenie mogłoby zostać przyznane, gdyby matka wnioskodawcy doprowadziła się do takiego rozstroju zdrowia, że ostatecznie otrzymałaby znaczny stopień niepełnosprawności, albo też rodzice skarżącego powinni się rozwieść lub pozostawać w separacji. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd oceniając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. o odmowie przyznania skarżącemu M. Z. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem Z. J. M. oraz opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne z tego tytułu stwierdził, że zostały one wydane z istotnymi naruszeniami prawa materialnego i procedury administracyjnej, co obligowało Sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego. Problematyka przyznawania rozważanego świadczenia pielęgnacyjnego unormowana została przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "u.ś.r.". W myśl art. 17 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1). Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (ust. 1a). (...) Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 1a) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (ust. 5). W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy administracyjne zasadnie odmówiły skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem Z. J. M. argumentując, że obowiązek sprawowania opieki w pierwszej kolejności obciąża małżonkę Z. M., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Otóż faktem jest, iż według art. 130 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego na małżonku spoczywa obowiązek alimentacyjny, z którym zostało związane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego względem drugiego małżonka i wyprzedza on obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Stąd w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zastrzeżenie o nieprzysługiwaniu świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim (z wyjątkiem niepełnosprawności drugiego małżonka). Brzmienie powyższego przepisu nie oznacza jednak, że pozostawanie w związku małżeńskim zawsze będzie stanowiło negatywną przesłankę przyznania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Taki zaś wniosek błędnie wywiodły zarówno organ I instancji, jak i działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.. Wbrew stanowisku organów orzekających w tej sprawie w judykaturze sądów administracyjnych dominuje stanowisko, zgodnie z którym negatywna przesłanka w art. z 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP (vide. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 190/12, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1385/12, wyrok WSA w Gliwicach z 3 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 408/10, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 73/11, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 723/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1/12, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1218/11 – dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl). Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w powyższych wyrokach, iż sam fakt pozostawania w związku małżeńskim nie może w każdym przypadku stanowić przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność, że skarżący sprawuje opiekę nad pozostającym w związku małżeńskim ojcem, nie stanowi zatem podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile żona ojca takiej opieki nie może samodzielnie sprawować ze względu na zły stan zdrowia i o ile skarżący nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu tego świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne obu instancji ograniczyły się wyłącznie do ustalenia, że ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego matka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, posiadając natomiast orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Nie podjęły natomiast jakichkolwiek czynności celem ustalenia, czy stan zdrowia współmałżonka osoby wymagającej opieki pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że Z. M. jest w stanie taką opiekę zapewnić swojemu małżonkowi. Miało to decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zwłaszcza gdy uwzględni się argumenty podnoszone przez skarżącego, a dotyczące stanu zdrowia matki, która według jego wyjaśnień nie jest w stanie sprawować opieki nad chorym ojcem, bowiem sama jest ciężko chora i potrzebuje opieki. Uchylając się od poczynienia jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie organy orzekające w sprawie bezsprzecznie naruszyły regulację art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie nie pozwalał bowiem na przyjęcie kategorycznego stanowiska o braku podstaw do przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego. Rzeczą oczywistą jest, że z uwagi na znikomość poczynionych ustaleń w trakcie postępowania administracyjnego, Sąd w żadnym stopniu nie przesądza treści przyszłego rozstrzygnięcia dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności wskazanych przez Sąd, jak i przesłanek, od których wystąpienia uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, będzie możliwe stwierdzenie, czy to świadczenie powinno być przyznane skarżącemu. Rozstrzygnięcie nie może bowiem abstrahować od konkretnych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną i w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. a.bł.