II SA/Ol 1385/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia 13.09.2012 r. A.P. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem – J.B. Decyzją z dnia 08.10.2012 r., działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wnioskowanego na J.B. Organ uznał, że wnioskodawczyni spełnia warunki przewidziane w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ jest osobą niepodejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spokrewnioną w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny i sprawuje opiekę nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednak, opierając się na brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy organ stwierdził, że zachodzi negatywna przesłanka przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Z regulacji tego przypisu wynika wprost, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać przyznane w przypadku pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sytuacja taka nie zachodzi zaś w niniejszej sprawnie, bowiem J.B. pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona – I.B. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Po rozpatrzeniu odwołania, złożonego przez A.P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 31 października 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie składu orzekającego Kolegium, w przedmiotowej sprawie obowiązek alimentacyjny, a w ślad za nim obowiązek sprawowania opieki nad J.B. w pierwszej kolejności obciąża małżonka – I.B., bowiem nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istota świadczenia pielęgnacyjnego oparta jest na tym, że jest ono przyznawane właśnie wtedy i właśnie dlatego, że osoba sprawująca opiekę zmuszona jest do rezygnacji z pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie może natomiast służyć jako dodatkowy dochód dla rodziny, w której osoba wnioskująca rezygnuje z zatrudnienia z innych przyczyn, niż bezwzględna konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła A.P., wnosząc o jej uchylenie w całości. Uzasadniając skargę podniosła, że ojciec jest osobą ciężko chorą i wymaga całodobowej opieki, a jego stan zdrowia nie pozwala na samodzielne zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych. Mimo, że ojciec pozostaje w związku małżeńskim z matką skarżącej, nie może ona mu zapewnić opieki ze względu na stan swojego zdrowia. Matka legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. A.P. wskazała, że nie może podjąć żadnej pracy zarobkowej, mimo trudnej sytuacji materialnej i wysokich kosztów leczenia rodziców. Skarżąca podniosła też, że świadczenie pielęgnacyjne, o które się ubiega stanowiłoby formę wsparcia dla jej rodziny w trudnej sytuacji materialnej. O odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, wskazując, że motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały w sposób wyczerpujący omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i Kolegium w dalszym ciągu podtrzymuje to stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że rola sądu sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania organu w załatwianiu spraw poprzez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji administracyjnej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.270), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności powyższych decyzji wykazała naruszenie przepisów prawa materialnego oraz istotne naruszenie procedury w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Zgodnie z ust. 1 art. 17 - w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl zaś art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy – świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dokonując wykładni tego przepisu organy przyjęły, że w przedmiotowej sprawie obowiązek sprawowania opieki nad J.B. w pierwszej kolejności obciąża małżonkę – I.B., bowiem nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 130 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego na małżonku spoczywa obowiązek alimentacyjny, z którym zostało związane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego względem drugiego małżonka i wyprzedza on obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Stąd w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zastrzeżenie o nieprzysługiwaniu świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim (z wyjątkiem niepełnosprawności drugiego małżonka). Zapis ten nie oznacza jednak, że fakt pozostawania w związku małżeńskim zawsze uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem zaś, zarówno organ I instancji, jak i działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie dokonały błędnej wykładni obowiązującego w dacie orzekania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wbrew stanowisku organów istnieje bowiem utrwalona i stosunkowo jednolita praktyka interpretacji tego przepisu, która wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym, co do jego treści (por. wyrok WSA w Gliwicach z 3 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 408/10, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 73/11, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 723/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1/12). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całej rozciągłości podziela stanowisko zaprezentowane w powyższych wyrokach, iż sam fakt pozostawania w związku małżeńskim nie może stanowić w każdej sytuacji przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 723/09). Okoliczność, że skarżąca sprawuje opiekę nad pozostającym w związku małżeńskim ojcem, nie stanowi zatem podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile żona ojca takiej opieki nie może samodzielnie sprawować ze względu na zły stan zdrowia i o ile skarżąca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu tego świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. W rozpoznawanej sprawie organy administracji ograniczyły się praktycznie do ustalenia, że ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej matka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, posiadając orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nie zostały natomiast rozważone argumenty podnoszone przez skarżącą, jak i te, które powinny być brane pod uwagę z urzędu. Rzeczą oczywistą jest, że z uwagi na znikomość poczynionych ustaleń w trakcie postępowania administracyjnego, sąd w żadnym stopniu nie przesądza treści przyszłego rozstrzygnięcia dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności wskazanych przez sąd, jak i przesłanek, od których wystąpienia uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, będzie możliwe stwierdzenie, czy to świadczenie skarżącej powinno być przyznane. Rozstrzygnięcie nie może bowiem abstrahować od konkretnych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Końcowo, odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż świadczenie pielęgnacyjne stanowiłoby formę wsparcia rodziny, wyjaśnić należy, że świadczenie to nie może służyć jako dodatkowy dochód dla rodziny, w której osoba rezygnuje z zatrudnienia z innych przyczyn, niż bezwzględna konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Jak słusznie wskazał organ II instancji, celem tego świadczenia jest bowiem zrekompensowanie utraconych przez opiekuna dochodów z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą wymagającą opieki. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wziąć pod uwagę unormowanie zawarte w art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (poz. 1548). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. .