II SA/Rz 73/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie SO del. Anna Bembenek /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [..] kwietnia 2010 r., nr [...], Burmistrz R. odmówił M.M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką E. M. legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z uwagi na fakt pozostawania E. M. w związku małżeńskim. Decyzją z dnia [..] lipca 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło decyzję Burmistrza R. i orzekło o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 520 zł miesięcznie od dnia [..] kwietnia 2010r. na czas nieokreślony. Decyzją z dnia [..] listopada 2010 r., nr [...], po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..].07.2010 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. stwierdziło nieważność w/w decyzji. Następnie decyzją z dnia [..] grudnia 2010 r., nr [...], SKO w R., po (ponownym) rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Burmistrza R. z dnia [..] kwietnia 2010 r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 §1 pkt 1) k.p.a. i art. 17 ust. 1, 3, 4, 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.). W pisemnych motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, iż M.M. sprawuje faktyczną opiekę nad matką E.M. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. E.M. pozostaje w związku małżeńskim ze S.M., który również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dokonując oceny prawnej organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu I Instancji, iż fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim stanowi w myśl przepisu art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych negatywną przesłankę orzeczenia o uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt S 1/10 w związku z istniejącymi w praktyce sądowo-administracyjnej rozbieżnościami w wykładni przepisu art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Takie prace działania zostały podjęte. W opracowaniu jest projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych , który w art. 1 zakłada, że "W ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w art. 17 po ust. 5 dodaje się ust.6 w brzmieniu : "świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą również wymagającą opieki". W ocenie kolegium dopóki wskazany wyżej projekt zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanie się obowiązującym prawem, nie jest możliwe pozytywne rozstrzygnięcie o wniosku, bowiem zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się M. M. wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze powołując się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych domagała się uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza R. oraz przyznania świadczenia . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację przywołaną na jego uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie i rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (zob. art.1 §1-§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269, ze zm.), oraz art. 3 §1 i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Ocena ta polega na zbadaniu, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy jest w istocie niesporny. W sprawie prawidłowo ustalono, iż M.M. sprawuje faktyczną opiekę nad matką E.M., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu [..].01.2009r., z którego treści wynika również, że E.M. wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie posiada ważność do dnia [..].01.2011 r. Analogicznym orzeczeniem legitymuje się mąż E.M. – S.M., przy czym ważność tego orzeczenia wyznacza data [..].12.2010r. W świetle powyższych ustaleń organ prawidłowo przyjął, iż E.M. spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, których mowa w art. 17 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą, gdyż faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką i należy do kręgu osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny. Dokonując analizy dalszych przesłanek warunkujących możliwość przyznania uprawnienia do uzyskania świadczenia organ dał wyraz stanowisku, iż w ustalonym stanie faktycznym w kontekście treści art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku ze względu na to, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Art. 17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006, nr 139 poz. 992, z późn. zm.; dalej: "u.ś.r.") w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 19.11.2009r. (Dz. U. 2009, nr 219, poz.1706) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.1964, nr 9, poz.59, z późn. zm., dalej: "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki m.in. nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie to jednak nie przysługuje, gdy zachodzi jedna z przyczyn określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2) lit. a) w literalnym brzmieniu stanowi, że świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a także wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie (zob. art. art. 617 §1 oraz art. 128 i n. k.r.o.). Jak słusznie podkreślił organ wykładnia przepisu art. 17 u.ś.r. wywołuje wątpliwości. Wbrew jednak ocenie organu istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., która wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym co do treści tego przepisu. Dał temu wyraz także Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1.06.2009r., sygn. akt P.38/09, wyraźnie akcentując swoją aprobatę dla takiego stanowiska judykatury, które dając pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej analizowanej regulacji przed jej wykładnią językową w konsekwencji przyjmuje, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Na orzeczenie to wskazano w toku postępowania administracyjnego i przyjęto stanowisko w nim wyrażone za podstawę decyzji SKO z dnia [..] lipca 2010 r., nr [...]. Wydanie przez Trybunał postanowienia sygnalizacyjnego w sprawie S 1/10 i trwające prace dotyczące nowelizacji ustawy w zakresie dotyczącym uściślenia brzmienia analizowanego przepisu, wbrew ocenie organu nie stoi na przeszkodzie temu, by do czasu wprowadzenia zmian do ustawy o świadczeniach rodzinnych w praktyce stosować taką wykładnię przepisu art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach, która przyznaje pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu przed wykładnią językową. Nie ulega wątpliwości, że zasadnicze znaczenie w procesie stosowana prawa ma wykładnia językowa, jednak nie ma ona charakteru bezwzględnego. Nie można poprzestać na jej stosowaniu, gdy otrzymanego wyniku nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym. Wówczas należy wesprzeć się wykładnią celowościową i funkcjonalną Sądy mają obowiązek interpretować przepisy prawa w sposób zgodny Konstytucją RP i aksjologią w niej zawartą (por. wyrok Sądu Najwyższego z 20.06.2000r., sygn. akt I KZP 14/2000; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28.06.2000r., sygn. akt K.25/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.02.2008r. sygn. akt I OSK 194/07). Skoro zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. niweczyć będzie skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi sprawowana jest opieka przez uprawnione osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r., jeżeli małżonek takiego podopiecznego nie będzie w stanie z przyczyn obiektywnych wypełnić ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego np. z tej przyczyny, że sam legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18.07.2007 r., sygn. akt P.27/07, wyrok TK z 22.07.2008 r., sygn. akt P.41/07; postanowienie TK z 1.06.2009r., sygn. akt P.38/09). Sąd stwierdza, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Jego celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Jest to subsydiarna forma pomocy rodzinie, która samodzielnie podejmuje się zapewnić niezbędną pomoc osobie niepełnosprawnej odciążając w ten sposób aparat państwa (por. m.in. art. 68 ust. 3 Konstytucji). Nie ulega także wątpliwości, że stan zdrowia małżonka E.M. uniemożliwia mu sprawowanie nad nią opieki, gdyż sam w podobnym stopniu jej wymaga, gdyż także jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. To zaś wyłącza możliwość wzajemnej pomocy, o której mowa w art. 23 k.r.o., który to przepis jest emanacją obowiązku alimentacyjnego między małżonkami. Tak więc jedyną osobą mogącą zapewnić obojgu efektywną pomoc jest ich córka, M.M. Z tych względów stwierdzić należy, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a realizacja pomocy ciąży na osobie obowiązanej alimentacyjnie. Odmienna wykładnia niejako zmuszałaby do wytaczania powództw o rozwód, aby nabyć prawo do świadczenia. Przemawia za tym konstytucyjna ochrona rodziny (art.18, art.71 Konstytucji), małżeństwa (art.18 Konstytucji), jak i zasada równości wszystkich wobec prawa (art.32 ust.1 Konstytucji). Poczynione przez SKO w skarżonej decyzji rozróżnienie na tle osób nie-pozostających w związkach małżeńskich stanowi o naruszeniu normy zawartej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Do istotnych przesłanek określających uprawnienie do świadczenia należą: rezygnacja z zatrudnienia, sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, realizacja obowiązku alimentacyjnego, a nie istnienie związku małżeńskiego. Przepis ustawy nie powinien wywoływać skutku w postaci np. rozwiązywania małżeństw, gdyż naruszałby normę art. 18 Konstytucji. Osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Podsumowując, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności realizując ciążący na nim obowiązek alimentacyjny, którego wypełnić z przyczyn obiektywnych nie może zobowiązany w pierwszej kolejności, to ma prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego pomimo, że osoba nad którą sprawowana jest opieka pozostaje w związku małżeńskim, ale z osobą, która z uwagi na swoją niepełnosprawność z ogólnego stanu zdrowia nie jest w stanie podołać obowiązkowi alimentacyjnemu. Takie rozumienie przepisu powinno zostać przyjęte przez organy administracji publicznej, które z mocy art. 6 Konstytucji działają na podstawie i w granicach prawa. Odmienna wykładnia nie wytrzymuje krytyki na gruncie wskazanych wartości konstytucyjnych. Analogiczne zagadnienie było już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 7.12.2009r. sygn. akt I OSK 723/09). Ponownie rozpoznając sprawy organ odwoławczy jest zobligowany dokonać oceny zasadności wniosku w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem wskazań Sądu dotyczących wykładni art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a tej ustawy . Ponieważ rozpoznanie sprawy nie wymaga uzupełnienia materiału dowodowego w całości lub znacznej części a jedynie oceny prawnej przeprowadzonej w oparciu o materiał dotychczas zgromadzony, brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego legła u podstaw uchylenia w całości decyzji SKO z dnia [..] grudnia 2010r., nr [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 145 §1 pkt 1 lit a) p.p.s.a.