III SA/Kr 688/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie NSA Grażyna Danielec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Burmistrz Miasta C na podstawie art. 17, 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881) zmienionego rozporządzeniem z dnia 22 czerwca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r., nr 114, poz. 783), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. nr 129, poz. 1058) i art. 104 kpa odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad B. M. Podał organ, że w dniu 28 grudnia 2011 r. B. S. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem – B. M., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodał, że na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2a w/w ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie B. M. - osoba wymagająca opieki, pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona – E. M. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). Ponieważ nie została spełniona ustawowa przesłanka przyznania świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 2a) ustawy o świadczeniach rodzinnych B. S. nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. S. Podniosła, że E. M. – żona B. M. jest osobą wymagająca stałej opieki osób trzecich, cierpi na demencję starczą i nie może opiekować się chorym mężem. Odwołująca się wskazała, że na co dzień opiekuje się rodzicami, a tym samym nie podejmuje zatrudnienia. Dodała, że nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty czy świadczenia przedemerytalnego i nie posiada żadnych dochodów. Nie jest też zarejestrowana w Urzędzie Pracy, dlatego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest uzasadnione. Decyzją z dnia 23 marca 2012 r. nr [...] na podstawie na podstawie art. 17, art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał co następuje: Świadczenie, o które wnioskuje strona, jest świadczeniem o charakterze opiekuńczym, a jego przeznaczenie i cel zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę decyzji organu. Wynika z niego, że możliwość ubiegania się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego posiadają obecnie matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka oraz osoby, które nie są niepełnosprawne w stopniu znacznym, a które zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym obciążone są obowiązkiem alimentacyjny względem - dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, - osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w/w ustawy przeszkodę do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stanowi okoliczność pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium ustaliło, że B. M. pozostaje z E. M. posiadającą umiarkowany stopień niepełnosprawności w związku małżeńskim. Słusznie więc przyjął organ I instancji, iż okoliczność ta wyklucza możliwość przyznania odwołującej się prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro żona B. M. nie legitymuje się takim stopniem niepełnosprawności nawet okoliczność, że nie może ona sprawować nad mężem opieki ze względu na swój wiek i stan zdrowia nie skutkuje możliwością przyznania świadczenia. Organ odwoławczy dodał, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, w związku z tym ani organ I instancji ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma możliwości wydania decyzji wbrew wyraźnym dyspozycjom określonym w przepisach prawa. Dlatego też, w sytuacji życiowej w jakiej znajduje się odwołująca się - choć faktycznie sprawuje ona osobistą opiekę nad chorym ojcem, który niewątpliwie wymaga stałej opieki - Kolegium nie mogło przyznać świadczenia pielęgnacyjnego. Na powyższe rozstrzygnięcie B. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca w znacznej części powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazała, że stan zdrowia E. M. uzasadnia wydanie orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym i dlatego nie może być ona odpowiedzialna za opiekę nad chorym mężem, ponieważ sama jej wymaga. Podniosła skarżąca, że bez jej opieki zarówno B. M. jak i E. M. "mogliby trafić do placówek całodobowych, gdzie koszty ich utrzymania byłyby dla państwa nieporównywalnie wyższe niż wypłaty (...) świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 520 zł miesięcznie". Podniosła, że w toku postępowania organy administracji odmówiły jej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 2 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis jest niezgodny z Konstytucją i dyskryminuje osoby chore, pozostające w związku małżeńskim wymagające opieki osób trzecich (por. wyrok TK z 25 maja 2010 r. i 1 czerwca 2010 r. S1/10). Dodała nadto, że w myśl art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Dlatego osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki powinny być traktowane tak samo jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Dodał, że zmiana przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nastąpiła już po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 2010 r. P38/09, dlatego odpowiada ona duchowi i przesłaniu wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a w/w ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W opinii organów orzekających w niniejszej sprawie z wykładni powyższego przepisu wynika, że w przypadku, gdy osoba na rzecz której został złożony wniosek o przyznanie świadczenia, pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, ukształtowanym pod wpływem wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. oraz z dnia 15 listopada 2006 r., które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pełni podziela, art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. Za nieuprawnioną uznać więc należy taką wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm.) traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim i to w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również takiej opieki wymaga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 grudnia 2009 r. l OSK 723/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 350/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 08 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1/12). Tutejszy sąd w pełni zgadza się również ze stanowiskiem zawartym w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2012 r. (IISA/Po 242/12), zgodnie z którym negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą – a jednocześnie mają również obowiązek – sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie więc stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mieć bowiem należy na względzie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Jest to subsydiarna forma pomocy rodzinie, która samodzielnie podejmuje się zapewnić niezbędną pomoc osobie niepełnosprawnej odciążając w ten sposób aparat państwa (por. m.in. art. 68 ust. 3 Konstytucji). Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny dokonać oceny zasadności wniosku w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem wskazań Sądu dotyczących wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.