IV SA/Gl 350/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta R., działając m.in. na podstawie art. 104, art. 108 k.p.a. oraz art. 3 pkt 11, art. 17, art. 23, art. 24 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił przyznania J.B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad jej matką R.F.. Rozstrzygniecie oparto na ustaleniu, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Nie zgadzając się z powyższą decyzją J.B. wniosła odwołanie, w którym wyjaśniła, że sprawuje codzienną bezpośrednią opiekę nad obłożnie chorymi rodzicami oraz, że rodzice wymagają jej stałej opieki, gdyż samodzielnie nie są w stanie wykonywać żadnych czynności. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem J.B. z dnia [...], w którym wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką R.F.. Kolegium zaznaczyło, że stosownie do regulacji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce lub ojcu, 2. innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, 3. opiekunowi faktycznemu dziecka jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie zgodnie z regulacją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a wskazanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Organ ustalił, że R.F. legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Jednakże organ dokonał literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a i wskazał, że świadczenie nie może zostać przyznane z uwagi na fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.B. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 18 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych i w związku z tym wniosła o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak również o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 18, art. 67 i art. 68 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi ponownie wskazała, że sprawuje stałą całodobową opiekę nad obojgiem obłożnie chorych rodziców, którzy wymagają stałej opieki. Oboje rodzice posiadają orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane na stałe i są niezdolni do samodzielnej egzystencji. Pomimo to odmawia się jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego czuje się dyskryminowana i uważa, że ma pełne prawo aby świadczenie pielęgnacyjne zostało jej przyznane, a sprawy tego typu powinny być rozpatrywane nie tylko zgodnie z literą prawa, ale również z duchem prawa, zgodnie z zasadami moralnymi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przytoczył argumenty powołane w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż jej przedmiotem jest ocena prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do wydania orzeczenia o zmianie decyzji poprzez przyznanie stronie określonego prawa, czy uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Sąd administracyjny ocenia czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materalnoprawną podstawą wydanych w sprawie orzeczeń był art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 nr 139, poz. 992 ze zm.), który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce lub ojcu; 2. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny; 3. opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl ust. 5 pkt 2 lit. a wskazanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Z treści art.17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy zastosowaniu wykładni językowej można niewątpliwie wywnioskować, jak uczyniły to organy, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Jednakże, zdaniem Sądu, wykładnia językowa nie jest wystarczająca dla potrzeb rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych. Dlatego dokonując wykładni przepisów należy wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP. W tym miejscu należy wskazać, że wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten odnosił się wprawdzie do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji tego przepisu, jednakże rozważania zawarte w jego uzasadnieniu pozostają nadal aktualne w odniesieniu do właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do poprawnego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a omawianej ustawy. Przepis ten nie został poddany kontroli Trybunału, jednakże nie ulega wątpliwości, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych musi uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę równości. Omawiany przepis winien być zatem interpretowany w taki sposób, by nie doszło do zniweczenia skutku wskazanego wyżej orzeczenia Trybunału. Trybunał podkreślił bowiem, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. W ocenie Trybunału wybranie z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie im prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Ponadto odwołując się do uzasadnienia wyroku z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Zwrócić również należy uwagę na kolejne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie na postanowienie z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt S 1/10, w którym Trybunał w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych ogranicza skutki nowelizacji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał zaznaczył, że formalnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie podlega żadnym wyjątkom. Regulacja ta może więc prowadzić do odmowy przyznania tego świadczenia dziecku w związku z opieką nad jednym z rodziców, nawet wówczas, gdy oboje jego rodzice są osobami niepełnosprawnymi. Rygoryzm traktowania tego przepisu przez organy administracji zmusza osoby wymagające opieki do rezygnacji z pozostawania w związku małżeńskim, tylko bowiem w takim wypadku ich opiekunowie mieliby niekwestionowane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano również, że analiza praktyki sądów administracyjnych, dokonana w postanowieniu o sygn. akt P 38/09, prowadzi do wniosku, że możliwe jest nadanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w praktyce sądowej takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy o świadczeniach. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy godzi się podnieść, że bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy czym drugi z małżonków również takiej opieki wymaga, nie wytrzymuje krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych. Literalna interpretacja tego przepisu oznaczałaby pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji nie może się ona ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być interpretowana przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim i to w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również takiej opieki wymaga, nie jest uprawniona (podobnie m.in. wyroki: WSA w Olsztynie z 11 marca 2009r., sygn. akt II SA/Ol 61/09; WSA w Krakowie z 22 marca 2010r., sygn. akt III SA/Kr 1236/09; NSA z 7 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 723/09 dostępne w internetowej bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponownie zaznaczyć należy, że Trybunał Konstytucyjny uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga od niego rezygnacji z zarobkowania, to winien on otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Sądu powyższe kryterium legitymujące do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym rodzicem spełnia zobowiązana do alimentacji córka J.B., mimo że rodzic wymagający opieki pozostaje w związku małżeńskim, skoro współmałżonek takiej opieki nie może samodzielnie sprawować z uwagi na swój ciężki stan zdrowia. Okoliczność, iż skarżąca sprawuje opiekę nad pozostającą w związku małżeńskim matką, nie stanowi zatem podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie tyko wtedy przeszkodą w przyznaniu tego świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie tą pomoc świadczyć, jednakowoż w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który kierując się wykładnią art. 17 ust. 1 i ust. 5 przedmiotowej ustawy zamieszczoną w niniejszym wyroku winien podjąć stosowną decyzję. Wskazany sposób wykładni wskazanego przepisu wiąże organ, zatem zobowiązany jest on uwzględnić go przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekał o wykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ mocą zaskarżonej decyzji odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia.