III SA/Kr 1236/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia 26 października 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2 litera "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity, Dz.U.2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 2 i art. 17 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji - Wójt Gminy - decyzją z dnia [...] 2008 r. nr [...] odmówił skarżącemu S. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dorosłym członkiem rodziny posiadającym znaczny stopień niepełnosprawności, wnioskowany na F. G. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 2, art. 3, art. 5, art. 10, art. 17, art. 23, art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przywołał także rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137 poz. 887 z 1999 roku z późn. zm.), art. 2 ust. 1, pkt. 2, art. 54, ust. 1, art. 66 ust. l, pkt. 28, art. 68, ust. 1 pkt. 3, art. 242, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 210, poz. 2135), a także wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (Dz.U. Nr 138, poz. 872), art. 23, art. 129 § 1, art.133 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 z późn. zm., zwanej dalej Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym), Zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] 2008 r. w sprawie upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, art. 104 i art. 107 § 4 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, skarżący S. G. jest kawalerem. Kontynuował zatrudnienie do 30 czerwca 2008 r. Od dnia 1 lipca 2008 r. nie podejmuje zatrudnienia, nie jest też osobą bezrobotną gotową do podjęcia pracy zarobkowej, ponieważ, jak twierdzi, opiekuje się niepełnosprawnym ojcem. Oświadczył, że korzystał z zasiłku chorobowego w okresie od 1 lipca 2008 r. do 30 października 2008 r., ale jego choroba nie utrudniała mu czynności opiekuńczych. Rodzina wnioskującego tj. matka – M. G., ur. [...] 1935 r., ojciec- F. G., ur. [...] 1921 r. i S. G., ur. [...] 1958 r. - utrzymuje się z dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem od osób fizycznych na zasadach ogólnych. W dalszej części uzasadnienia organ l instancji przytoczył przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w tym również te określające składniki dochodu i sposób ustalenia jego wysokości. Organ l instancji odniósł się również do zmiany stanu prawnego powodującego rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a powstałego na skutek wejścia w życie z dniem 31 lipca 2008 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt: 41/07, który orzekł ,że : " Art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630, z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720, Nr 109, poz. 747, Nr 192, poz. 1378 i Nr 200, poz. 1446 oraz z 2008 r. Nr 70, poz. 416) w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11). 2. Art. 58 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 31 sierpnia 2005 r. osobie ustanowionej rodziną zastępczą spokrewnioną i otrzymującą do dnia wejścia w życie ustawy z 28 listopada 2003 r. powołanej w punkcie 1 zasiłek stały, jest niezgodny z art. 2 i art. 18 Konstytucji." Następnie organ dokonał analizy stanu faktycznego w odniesieniu do ustalonego stanu prawnego regulującego kwestie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i stwierdził, że wnioskujący S. G., nie podejmuje zatrudnienia i należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, a zatem w tym zakresie spełnia warunki do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dochód rodziny obliczony na podstawie przedłożonych zaświadczeń z urzędu skarbowego, o dochodach uzyskanych w 2007 r., pomniejszony o kwotę dochodu utraconego przez S. G., w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 581,78 zł miesięcznie i mieści się w granicach kryterium dochodowego, od którego uzależnione jest prawo do wnioskowanego przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego na chorego ojca. Jednakże z uwagi na to, że osoba wymagająca opieki F. G., pozostaje w związku małżeńskim z M. G., zdaniem organu I instancji, w sprawie istnieje negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, powodująca, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Odwołanie od tej decyzji złożył S. G., podnosząc, że decyzją organu I instancji, którą odmówiono mu przyznania świadczenia ze względu na fakt, że jego ojciec pozostaje w zawiązku małżeńskim, w sytuacji, gdy stan zdrowia jego matki nie pozwala na zapewnienie właściwej opieki jej współmałżonkowi. Skarżący podniósł, że pielęgnacja jego ojca wymaga od osoby sprawującej nad nim opiekę, bardzo dużego wysiłku fizycznego, którego jego matka ze względu schorzenia na jakie cierpi nie jest w stanie ponieść. Skarżący wskazał, że jest obecnie jedyną osobą pozostającą w domu, która może się opiekować ojcem i pomóc chorej matce. W obecnej sytuacji nie podejmuje pracy z powodu opieki nad obłożnie chorym ojcem i z tego też powodu zaprzestał pracy na roli. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji zaznaczył, że na dzień rozpatrywania odwołania, w przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana przepisów prawa regulujących kwestie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wprowadzona przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, która zgodnie z art. 4 wskazanej ustawy weszła w życie z dniem 2 stycznia 2009 r. Organ powołał także przepisy odnoszące się do kwestii ustalania dochodu osiąganego przez rodzinę, w przypadku przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że dochód rodziny skarżącego nie przekracza kryterium dochodowego. Niezależnie jednak od powyższego organ wskazał, że w niniejszej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka wymieniona w art. 17 ust.5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem osoba wymagająca opieki F. G. pozostaje w związku małżeńskim. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że jego matka, ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie opiekować się mężem, organ stwierdził, iż okoliczność ta nie może mieć wpływu na określenie prawa odwołującego do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ zaznaczył ponadto, że decyzja w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych należy do tzw. decyzji związanych, co oznacza, że jeżeli strona spełnia przesłanki ustawowe, musi świadczenie przyznać, a jeżeli nie spełnia, jest zobligowany do wydania decyzji negatywnej. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu l instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie złożył S. G., podnosząc brak spójności między rozszerzonym kręgiem podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego, a brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem skarżącego brzmienie tego przepisu, które literalnie zastosował organ, może być podstawą do twierdzenia, że w przypadku osób wymagających stałej opieki, które pozostają w związku małżeńskim, wyłączone został prawo ubiegania się o świadczenie. Takie rozumienie przepisu niweczyłoby możliwość przyznania świadczenia osobie, która sprawuje opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, jak również przyznanie tego świadczenia dla drugiego małżonka. Skarżący powołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009r. sygn. akt. I SA/Wa 7/09, wskazując, że w aktualnym stanie prawnym, zmienionym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. okoliczność, iż osoba, nad którą sprawowana jest opieka, pozostaje w związku małżeńskim, nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności wydanych decyzji według wskazanych kryteriów wykazała, że organy orzekające dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zarówno organ I instancji, jak i działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonały bowiem błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w art. 17 ust. ustawy o świadczeniach rodzinnych mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca pominął bowiem możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Biorąc pod uwagę prawnie usankcjonowany obowiązek alimentacyjny, Trybunał uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Nadto, wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. W końcowym fragmencie uzasadnienia wskazanego wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie zatem ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny zwrócił w szczególności uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy. W związku z powyższym w tym konkretnym przypadku rozważenia wymagała kwestia zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście wyżej przedstawionych wywodów Trybunału Konstytucyjnego odnoszących się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 ustawy. Literalne odczytanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy prowadzi do stwierdzenia, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują osobie rezygnującej z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, jeżeli osoba wymagająca opieki zawrze związek małżeński i w nim pozostaje. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy, jest zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie do przyjęcia, zwłaszcza w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07. Prowadzi bowiem ona do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne lub niesprawiedliwe. Oznaczałoby to mianowicie, że wykluczone jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad małżonkiem. W niniejszym przypadku uwidacznia się zatem dobitnie potrzeba posługiwania się na gruncie prawa administracyjnego oprócz wykładni językowej także wykładnią systemową i celowościową. Naczelny Sąd Administracyjny słusznie wskazuje, że: "właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania wykładni literalnej przepisu (...)"(wyrok NSA z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1527/96, niepublik.). Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością i że pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego całościowego porządku. Wykładnia celowościowa natomiast to ustalenie celu danej regulacji prawnej. Zastosowanie dopiero tych trzech metod pozwala na właściwe odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy. Poprzestanie tylko na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdy świadczenie pielęgnacyjne wywodzone jest z istnienia obowiązku alimentacyjnego, niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 wobec osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują inne osoby zobowiązane do alimentacji w przypadku gdy drugi małżonek opieki tej świadczyć nie może ze względu na własny stan zdrowia. Celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się nie tylko niepełnosprawnym dzieckiem, czy też innymi członkami rodziny. Wszystkie te osoby w systemie danego prawa muszą być traktowane równo. Wobec tego nie może być zaakceptowana wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" w związku z art. 17 ust. 1 ustawy, dokonana przez organy obu instancji, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim. Skoro M. G. z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki nad swym mężem F. G., to opiekę tę sprawować powinny dziecko (w tej sprawie syn), jako osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. We wspomnianym już wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Powyższe przesądzać powinno o zasadności przyznania skarżącemu S. G. świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem, mimo że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W stanie prawnym, powstałym zatem na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, okoliczność, że skarżący sprawuje opiekę nad pozostającym w związku małżeńskim ojcem, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie mogła stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Za zasadne uznać należało więc argumenty skarżącego podniesione zarówno w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej jak i w skardze. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.