II OSK 1556/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 649/16 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 649/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], wydaną na wniosek Gminy Jedlicze, Burmistrz Gminy Jedlicze ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej stanowiącej łącznik ul. N. (działka nr [...]) i ul. T. (działka nr [...]) wraz z połączeniem z dojazdem do posesji położonych przy ul. N. nr [...],[...] i [...], zlokalizowanych na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] w miejscowości J. W podstawie prawnej organ wskazał art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Uzasadniając wydaną decyzję Burmistrz wskazał, że teren objęty wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również nie przewiduje się na nim realizacji zadań samorządowych, rządowych oraz inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Projektowana inwestycja stanowi w ocenie organu "inwestycję urządzeń infrastruktury technicznej". Organ wskazał, że w opisywanej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu warunkujące wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, zaś projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą Krośnieńskim w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz z Marszałkiem Województwa Podkarpackiego w zakresie melioracji wodnych, w drodze "milczącej zgody". Od powyższej decyzji odwołała się H. S. sprzeciwiając się budowie drogi i uzależniając swoją "zgodę" na realizację inwestycji od wykupienia jej działki oraz wykonania chodnika i lamp oświetleniowych. W piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. H. S. zawarła oświadczenie, że "nie wyraża zgody" na budowę drogi w sąsiedztwie jej drewnianego i pozostającego w złym stanie technicznym budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Kolegium wskazało, że planowana droga jest tzw. obiektem liniowym, o którym mowa w art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 260 ze zm.), wobec czego nie mają do niej zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu dotyczące "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępu do drogi publicznej. Pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 – 5 ustawy o planowaniu zostały spełnione, wobec czego w pełni zasadnie, w ocenie Kolegium, organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że są one chybione lub wykraczają poza przedmiot postępowania, gdyż kwestie związane z zachowaniem odległości drogi od budynków mogą być przedmiotem oceny w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła H. S. podnosząc, że w jej ocenie planowana inwestycja nie jest budową drogi wewnętrznej, lecz autostrady, zaś w efekcie jej realizacji zostanie pozbawiona dachu nad głową. Oświadczyła, że nie wyraża zgody na budowę drogi pod jej drewnianym domem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 649/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Treść ww. art. 61 ust. 1, zdaniem Sądu, wyraźnie wskazuje, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym, a spełnienie wymienionych wyżej pięciu warunków stanowi skierowany do organu nakaz uwzględnienia wniosku inwestora. Sąd stwierdził, że na podstawie ustalonego zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a. stanu faktycznego sprawy, organ I instancji zasadnie uwzględnił wniosek inwestora i ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej. Nie jest kwestionowane przez strony postępowania, że na objętych wnioskiem działkach nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie budzi również wątpliwości Sądu, że planowana inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego, bowiem nie realizuje żadnego z określonych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2260 ze zm.) lub innych przepisach (art. 6 pkt 10 ww. ustawy) "celów publicznych". W ocenie Sądu organ I instancji prawidłowo uznał, że planowana droga stanowi tzw. obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami (podkreślenie Sądu), linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Ustalenie to jest o tyle doniosłe, że zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, przy ocenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy polegających na budowie m.in. obiektu liniowego, nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu. Organ nie bada wówczas, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymogi tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz czy teren ma dostęp do drogi publicznej. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, organ właściwie uznał, że wniosek inwestora spełniał wymagania, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 – 5 ww. ustawy. W toku postępowania została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, że planowana inwestycja nie wymaga uzbrojenia terenu w zakresie dostaw prądu, wody i gazu (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Teren inwestycji położony jest w obrębie administracyjnym miasta Jedlicze, w skład którego wchodzą grunty rolne o klasach IIIb, IVa i IV, jak również tereny mieszkaniowe nie będące gruntami rolnymi, niemniej z uwagi na ich położenie w granicach administracyjnych miasta, zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.) zgoda na zmianę ich przeznaczenia nie jest wymagana (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu). Decyzja jest również zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy), co szczegółowo potwierdza pkt 7 sporządzonej analizy. Brak było zatem podstaw do odmowy wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do argumentów skarżącej Sąd stwierdził, że nie mogły one odnieść zamierzonego rezultatu, gdyż żaden z nich nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a jak wskazano wcześniej, sąd administracyjny posiada kompetencje wyłącznie do oceny legalności czyli zgodności z prawem zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji. W szczególności zarówno ustawa o planowaniu, jak i inne przepisy nie uzależniają ustalenia warunków realizacji inwestycji od wyrażenia zgody przez właściciela działki sąsiedniej. Ponadto brak jest przepisów, które przyznawałyby organom w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy kompetencji do badania celowości planowanej inwestycji. Nie mógł zatem zostać uznany za zasadny zarzut skarżącej, że "droga nad skarpą" istnieje ponad 200 lat, wobec czego objęta wnioskiem nowa droga jest zbędna. Również za chybione uznać należy zarzuty o wpływie inwestycji na stan techniczny budynku mieszkalnego skarżącej, gdyż zarzuty takie mogą być przedmiotem ewentualnej oceny organu administracji architektoniczno – budowlanej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Dokonując zatwierdzenia projektu budowlanego dołączonego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę organ sprawdza, czy obiekt zaprojektowano w sposób, który zapewnia odpowiednie usytuowanie na działce (art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo budowlane) oraz poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy). Skargą kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji wniosła H. S. zarzucając naruszenie I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] kwietnia 2016 r. w granicach skargi (nie będąc związanym zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną), poprzez zaniechanie ustalenia, czy wnioskowana przez Gminę Jedlicze lokalizacja drogi wewnętrznej nie będzie stanowiła zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz ograniczenia prawa własności skarżącej, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.; II. prawa materialnego, tj,: 1. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu wyraźnie wskazuje, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym, a spełnienie wymienionych wyżej pięciu warunków stanowi skierowany do organu nakaz uwzględnienia wniosku inwestora" co skutkowało błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, iż zarzuty stawiane przez skarżącą mogą być przedmiotem ewentualnej oceny organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana w ramach władzy dyskrecjonalnej organu administracji i powinna być poprzedzona również oceną zgodności zamierzonej inwestycji z podstawowymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego wyrażonymi w art. 1 ust. 1 ww. ustawy czy też zasadami konstytucyjnymi warunkującymi te procesy, 2. art. 61 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu w zw. z art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane, jak również art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 oraz ust. 3 ustawy o planowaniu, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, iż do wydania decyzji o warunkach zabudowy wystarczające jest wyłączne spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, przy jednoczesnym niezastosowaniu norm art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 oraz ust. 3 tej ustawy, z których wynika, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz prawo własności, jak też należy ważyć interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że ocenę spełnienia przez wnioskowaną w decyzji o warunkach zabudowy inwestycję przepisów art. 61 ustawy o planowaniu odnieść należy przede wszystkim do wymogów wynikających z zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, związku z wartościami i zasadami wskazanymi w klauzulach generalnych określonych art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu, a także do przepisów innych aktów prawnych warunkujących zagospodarowanie terenów, w tym możliwości ich zabudowy. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 ww. ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych oraz prawo własności. Z kolei art. 1 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że organ określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W związku z koniecznością dokonania takiej oceny nie sposób przyjąć, że art. 61 ustawy o planowaniu wyznacza przesłanki konieczne i wystarczające dla wydania decyzji o warunkach zabudowy (tym bardziej, że w literalnym brzmieniu przepis ten mówi o "możliwości", a nie np. "konieczności" czy "obowiązku" wydania decyzji), nie zawsze ich spełnienie może być bowiem możliwe do pogodzenia z przepisami odrębnymi, a także nie zawsze może być ocenione korzystnie ze względu na zachowanie ładu przestrzennego czy zrównoważonego rozwoju, a także innych wartości wskazanych w ustawach warunkujących zagospodarowanie przestrzenne, w tym zabudowę. Skarżąca wskazała, że o ile z literalnego brzmienia art. 61 ust 1 i 3 ustawy o planowaniu w zw. z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego nie wynika, aby przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy obiektu liniowego koniecznym było uwzględnianie wymogów tzw. dobrego sąsiedztwa, o tyle już na tym etapie postępowania należy badać czy planowana inwestycja nie godzi w podstawowe zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego określone w art. 1 ust. 2 u ustawy o planowaniu. Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wybudowaniu drogi wewnętrznej stanowiącej łącznik ul. N. oraz ul. K. w J., które to ustalenie będzie otwierało inwestorowi możliwość podjęcia dalszych kroków mogących skutkować wybudowaniem drogi przebiegającej częściowo przez nieruchomość stanowiącą własność skarżącej, powinno więc odbywać się z poszanowaniem tych zasad, na co Sąd I instancji nie zwrócił uwagi. Tymczasem wnioskowana przez inwestora lokalizacja drogi wewnętrznej, prowadzić będzie do naruszenia tych podstawowych zasad: umiejscowienie drogi w bezpośrednim sąsiedztwie drewnianego domu skarżącej znajdującego się w złym stanie technicznym sprowadzi niebezpieczeństwo zawalenia się tego budynku (naruszenie warunku uwzględnienia planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia- art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy); planowana lokalizacja drogi obejmuje część działki nr 1058 stanowiącej własność skarżącej (naruszenie warunku uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności - art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając na uwadze fakt, że skarżąca kasacyjnie w oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekła się rozprawy a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, niniejszą skargę kasacyjną NSA rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez H. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Art. 134 P.p.s.a. mógłby zostać naruszony samodzielnie, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, by Sąd ten wyraził tego rodzaju pogląd. Z kolei zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez to, że sąd administracyjny rozpoznał sprawę tylko w granicach określonych zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawa prawną wymaga wskazania naruszenia jakich przepisów sąd ten nie wziął pod uwagę z urzędu. Tymczasem w skardze kasacyjnej takich przepisów nie wskazano. Zawarte w art. 134 § 1 P.p.s.a. zastrzeżenie dotyczące art. 57a w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, gdyż dotyczy on interpretacji przepisów prawa podatkowego. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017 r., poz. 1073 j.t. ze zm., dalej jako ustawa o planowaniu). Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym. Jeśli spełnione są przesłanki do ustalenia warunków zabudowy organ administracji nie może odmówić wydania takiej decyzji. Skarżąca kasacyjnie nie bierze pod uwagę, że zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy odpowiednie zastosowanie ma art. 56 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że niemożna odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oznacza, że organ administracji nie może odmówić wydania tej decyzji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie narusza przepisów odrębnych zaś art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy wydania tej decyzji. Odnośnie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane oraz art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 oraz ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W odniesieniu do planowanej inwestycji wymagania zawarte w art. 61 ust. 1 i 3 ww. ustawy nie miały zastosowania. Art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawiera definicję obiektu liniowego i określona w decyzji inwestycja spełnia wymogi uznania ją za obiekt liniowy. Z art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Organy administracji w procesie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ważyły interes publiczny i interesy prywatne. Okoliczność, że postulaty skarżącej kasacyjnie nie zostały uwzględnione nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. wymogu. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.