II OSK 2218/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1076/16 w sprawie ze skargi T.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1076/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargę T. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 10 maja 2016 r. T.G. (inwestor) dokonał w Urzędzie Miasta [...] zgłoszenia zamiaru realizacji zamierzenia mającego polegać na ustawieniu przyczep gastronomicznych w ilości 1-3 sztuk oraz ułożenia platformy do leżakowania z europalet na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], wskazując nim, że będą to roboty tymczasowe – se4zonowe (VI-XI.2016). Do wniosku dołączył: szkic platformy do leżakowania i szkic przyczepy gastronomicznej, a także dokument świadczący o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, w postaci umowy najmu terenu zawartej z właścicielem działki – T. K. W wyroku wskazano dalej, że Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, uPb), decyzją z [...] maja 2016 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania tejże inwestycji, ze względu na jej niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenów położonych wokół zbiornika "[...]" (zatwierdzonym uchwałą Nr XL/838/14 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 29 października 2014 r. - opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] poz. 5548 z dnia 6 listopada 2014 r., MPZP). W decyzji tej wyłuszczono, że chodzi o § 6 ust. 4 pkt 2 lit. a MPZP: "Ustala się następujące zasady zagospodarowania terenów wymienionych w ust.1 (tereny oznaczone symbolami od 1 MN do 50 MN) - nakaz lokalizowania usług handlu detalicznego i gastronomii tylko w pierwszej linii zabudowy od dróg publicznych". Natomiast, jak ustalił Prezydent, działka inwestora jest trzecią nieruchomością od strony drogi publicznej (ul. [...]), w pierwszej linii zabudowy od drogi publicznej jest usytuowany budynek mieszkalny na działce nr [...] (ul. [...]). W wyroku przytoczono dalej, że stanowisko organu I instancji zakwestionował T.G., wywodząc w odwołaniu, iż działka inwestycyjna obejmuje zespół zabudowy tworzący pewną urbanistyczną całość z sąsiednimi działkami. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda [...] przywołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję o sprzeciwie organu I instancji, podzielając jego stanowisko co do podstaw do wniesienia sprzeciwu, aczkolwiek z nieco inną argumentacją. Zdaniem organu II instancji planowane przedsięwzięcie wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, skoro katalog robót, których wykonanie jest możliwe po wniesieniu zgłoszenia, nie przewiduje takich robót, które polegałyby na wzniesieniu obiektu budowlanego na okres pół roku, w związku z czym nie mogło być przedmiotem zgłoszenia w trybie określonym w art. 30 uPb. Jednocześnie Wojewoda odnosząc się do stanowiska wyrażonego przez organ I instancji w kwestii niezgodności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym wywodził, iż droga, przy której położona jest działka nr [...], biegnie wzdłuż jeziora Pogoria i formalnie ma charakter wewnętrzny. Jednakże z uwagi na jej ogólnodostępny charakter mogłaby zostać potraktowana jako droga publiczna. Nie wypowiedział się jednak stanowczo w tej sprawie, uznając problem kwalifikacji tejże drogi za dyskusyjny. W skardze do sądu administracyjnego T.G. wnosił o uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podnosił zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazując jednakowoż na uchybienia art. 7, 77, 80 i art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – K.p.a.), poprzez niezastosowanie tych norm do stanu faktycznego sprawy. Skarżący wnosił także o stwierdzenie, że planowana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, a wydanie sprzeciwu przez organ I instancji zostało wydane błędnie i niezgodnie z prawem, poprzez dowolne i nienależyte rozpoznanie sprawy, a także, iż teren inwestora ma dostęp do drogi publicznej - ulicy Jasnej poprzez uliczkę wewnętrzną wzdłuż jeziora Pogoria III. Zdaniem skarżącego, teren inwestycyjny posiada dostęp do drogi publicznej i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele usługowe. Znajduje się również w pierwszej linii zabudowy. T.G. uważa, że okoliczność ta nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ I instancji, a organ odwoławczy powziął wątpliwości co do kwestii nieuznania przez organ I instancji ulicy, przy której znajduje się działka inwestycyjna, za drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym przedłożonym sądowi wojewódzkiemu pełnomocnik skarżącego oświadczył, że inwestycja była planowana na okres od czerwca do września 2016 r. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że odczytanie a contrario postanowień art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 uPb prowadzi w jego ocenie do wniosku, iż tymczasowy obiekt budowlany przewidziany do użytkowania przez okres dłuższy niż 120 dni, wymaga uzyskania pozwolenia budowlanego. Co za tym idzie, zdaniem tegoż sądu, zgłoszenie takiego obiektu, a tak zakwalifikowania planowaną przez skarżącego inwestycję, na podstawie art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 uPb wymagało zastosowania sprzeciwu przez właściwy organ. W kontekście tych ustaleń sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze, które w istocie rzeczy nie odnosiły się do meritum, bowiem zmierzały do wykazania tezy, że zlokalizowanie przedmiotowego obiektu na działce nr 39/2 pozostaje zgodne z ustaleniami MPZP. W ocenie sądu wojewódzkiego przywołane argumenty mogłyby ewentualnie odnieść skutek, ale w postępowaniu w sprawie uzyskania pozwolenia budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T.G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa). Wyrokowi temu skarżący kasacyjnie zarzuca: I. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego, a to: a) art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 6 pkt 1 uPb poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że inwestycja planowana przez skarżącego nie jest objęta wyłączeniem spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji błędne uznanie, że w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego zachodzą przesłanki uzasadniające wniesienie przez organy obu instancji sprzeciwu wobec zgłoszonego przez skarżącego zamiaru wykonania robót budowlanych; II. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz.1066 ze zm., Pusa) w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 134 § 1, 141 § 4 oraz art. 151 Ppsa poprzez przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej w sposób wadliwy i uznanie, że w toku postępowania administracyjnego nie zaistniało naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji oddalenie skargi T.G., pomimo że w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji nie podjęły się ustalenia treści rzeczywistego żądania strony, jakie wynikało ze zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji. Zarzucając powyższe strona skarżąca kasacyjnie: - na zasadzie przepisu art. 185 § 1 Ppsa wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Ponadto wnosi o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości wg norm przepisanych. W ocenie skarżącego, z przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania dowodowego wynika, że nie było jego intencją dokonanie zgłoszenia inwestycji, której realizacja wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie zarzuca, że organy I i II instancji nie podjęły się ustalenia treści rzeczywistego żądania strony, jakie wynikało ze zgłoszenia. Organy postępowania administracyjnego nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego i nie poczyniły żadnych ustaleń, z których wynikałoby, że zamiarem skarżącego było zgłoszenie realizacji inwestycji na okres dłuższy niż 120 dni. T.G. wywodzi, że na skutek oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w zgłoszeniu wskazano tam mylnie, że okres planowanej działalności miał trwać do "XI.2016", zamiast "IX.2016". Okoliczność tę mają potwierdzać załączniki do zgłoszenia oraz osobiste oświadczenie skarżącego z dnia 25 kwietnia 2017 r. W konsekwencji arbitralnie Wojewoda [...] zakwalifikował planowane przedsięwzięcie jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. W tym aspekcie orzeczenie sądu (nazywane w skardze kasacyjnej "decyzją") ma nie zawierać uzasadnienia. Skarga kasacyjna zawiera wyeksponowanie obowiązku dotyczącego uzasadnienia decyzji administracyjnej oraz zasady postępowania administracyjnego wynikającej z art. 7 K.p.a. – zasady prawdy materialnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W ocenie Sądu Naczelnego nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna była oparta na usprawiedliwionych podstawach. A. Istota zarzutów naruszenia przepisów art. 1 § 1 i § 2 Pusa w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 Ppsa sprowadza się do imputowania sądowi wojewódzkiemu wadliwego przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji, braku dostrzeżenia iż organy nie podjęły się zbadania rzeczywistego żądania strony w aspekcie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, wadliwego uzasadnienia podjętego wyroku. Wszystkie te zarzuty są nietrafne. B. Zaznaczyć trzeba, że o naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 Pusa oraz art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, o którym mowa w art. 1 § 2 Pusa. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadać mają prawu. Skoro zatem sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, to nie naruszył wskazanych powyżej przepisów. C. Wbrew twierdzeniem skargi kasacyjnej, sąd wojewódzki nie naruszył art. 134 § 1 Ppsa, z którego to przepisu wynika, że sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji trafnie – w ślad za organem odwoławczym – uznał znaczenie treści zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w aspekcie czasookresu zlokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, a w konsekwencji prawidłowości zakwalifikowania charakteru planowanego przedsięwzięcia. Nie zasługują na wiarygodność wywody skarżącego kasacyjnie, że datę tę w zgłoszeniu podano w sposób omyłkowy. Niewiarygodność twierdzeń skarżącego kasacyjnego w tym aspekcie wynika z tego względu, że na omyłkowość w dacie uwidocznionej w zgłoszeniu T.G. nie wskazywał ani w odwołaniu, ani w skardze do WSA w Gliwicach, nie mogą o prawidłowości ujętej w zgłoszeniu daty świadczyć załączniki do zgłoszenia. Dopiero tuż przed wyrokowaniem w tej sprawie oświadczenie odnośnie mylnego określenia w zgłoszeniu czasookresu zlokalizowania obiektów tymczasowych, mającego mieć charakter "oczywistej omyłki", strona podniosła w piśmie procesowym. Trafnie sąd wojewódzki podkreślił, że treścią zgłoszenia były związane organy orzekające w sprawie oraz ten sąd. Skarżący kasacyjnie innymi słowy chciałby, aby organy (i sąd) lepiej wiedziały, na jaki czasookres ubiegał się on jako inwestor odnośnie zlokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych. Nic nie stało na przeszkodzie, aby inwestor złożył odrębne zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, w którym ujął by już taki czasookres zlokalizowania obiektów tymczasowych, na jaki istotnie miał zamiar ustawić rzeczone przyczepy gastronomiczne i wykonać platformę do leżakowania. D. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Zdaniem Sądu zarzutu naruszenia cyt. przepisu stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", skarżący kasacyjnie nie uzasadnił w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy posiada zaskarżony wyrok. Skarżący kasacyjnie w motywach skargi kasacyjnej zdaje się mylić charakter skarżonego przez siebie orzeczenia, skoro traktuje o "decyzji" sądu, a w następstwie przywołuje wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji administracyjnej w myśl art. 107 § 3 K.p.a. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli, okoliczność, że skarżący kasacyjnie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności powyżej wskazanego zarzutu. E. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa, to przepis ten ma naturę wynikową, wynika z niego, że sąd administracyjny oddala skargę w całości lub w części, w razie jej nieuwzględnienia odpowiednio w takim zakresie. Cyt. przepis stanowi wyłącznie o formie orzeczenia sądu, który nie uwzględnia skargi. Do naruszenia art. 151 Ppsa doszłoby, gdyby sąd stwierdzając oznaczone naruszenia przepisów prawa kwalifikujące do uwzględnienia skargi, jednak skargę oddalił. Analizowany przepis jest przepisem ogólnym (blankietowym), wynikowym, stanowiącym jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę. Wobec tego o trafności zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby zostało ustalone naruszenie innych przepisów prawa wymienionych we wniesionym środku zaskarżenia. F. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7 K.p.a. wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i wywodzenie, że organy nie podjęły się ustalenia treści rzeczywistego żądania strony, jakie wynikało ze zgłoszenia. Organy nie musiały w tym zakresie podejmować specjalnego postępowania wyjaśniającego, skoro czasookres, na jaki T.G. zamierzał ustawić przyczepy gastronomiczne wynikał jasno z treści podpisanego przez niego oświadczenia w formularzu zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych. Skarżący już po wydaniu zaskarżonej decyzji uznał, że popełnił oczywistą omyłkę odnośnie wskazania numeru ostatniego miesiąca 2016 r., w którym miały jeszcze być ustawione przyczepy gastronomiczne. Rzecz jednak w tym, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji tej omyłki nie prostował, nie wyjaśniał. Miał zatem w pełni prawo Wojewoda [...] uznać, że oświadczenie inwestora przez niego podpisane, w pełni oddaje jego zamiar. Organ ten uwzględniał okoliczności faktyczne istniejące w dacie podejmowania przez siebie decyzji, ta data była także miarodajna dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. G. W konsekwencji nietrafne są zarzuty naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 6 pkt 1 uPb poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że inwestycja planowana przez skarżącego nie była objęta wyłączeniem spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Charakter tymczasowości obiektów budowlanych nie budzi wątpliwości, a skoro z art. 29 ust. 1 pkt 12 uPb wynika, że brak wymogu posiadania pozwolenia odnosi się do takiego przypadku niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce obiektów budowlanych tymczasowych, które przewidziane są do rozbiórki lub przeniesienia w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, to w przedmiotowej sprawie planowane przedsięwzięcie przez skarżącego nie spełniało cyt. przepisu, skoro z treści zgłoszenia wynikało, że czasookres ustawienia planowanych obiektów był dłuższy niż 120 dni. H. Z tych względów i uznając, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.