III SA/Po 17/16

Dnia 11 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki A w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na spółkę X z siedzibą w G., zwaną dalej skarżącą, kary pieniężnej w wysokości [...] zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] lutego 2015 r. w miejscowości [...] na drodze krajowej [...] został zatrzymany do kontroli samochód Mercedes-Benz o nr rej. [...], prowadzony przez załogę dwuosobową – Q i Y. Pojazdem tym wykonywany był przewóz pod załadunek bydła na trasie [...] - [...], na podstawie wypisu z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne udzielonego skarżącej spółce. Podczas kontroli stwierdzono naruszenia polegające na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, używaniu tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców oraz skróceniu dziennego czasu odpoczynku. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nałożył na spółkę karę w wysokości [...] zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie kontroli ustalono, iż kierowcy wykonując przewozy w załodze umieszczali swoje karty w tachografie pojedynczo – drugi członek załogi, gdy był w dyspozycji, a nie prowadził – nie umieszczał karty w tachografie lecz dokonywał wpisu deklarując odpoczynek, niezgodnie ze stanem faktycznym. Stwierdzono również przypadki jazdy bez karty. W momencie kontroli w slocie tachografu znajdowała się karta kierowcy Y, jednak pojazd prowadził Q, który miał zamiar na swojej karcie dokonać wpisu potwierdzającego odpoczynek. Przypadki skrócenia dziennego czasu odpoczynku zostały szczegółowo wykazane w uzasadnieniu decyzji, w tym m.in. w dniach [...] oraz [...] stycznia 2015 r. Analizując dane oraz uwzględniając treść zeznań organ ustalił, że kierowcy wykonywali w tym okresie przewóz w załodze i skrócili 9 - godzinny odpoczynek o odpowiednio [...] minut oraz [...] godzin i [...] minuty. Ponadto organ podkreślił, że kierowcy zeznali, że nie zostali przeszkoleni przez pracodawcę z przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw i odpoczynków, a analiza danych zawartych na kartach kierowców i zapisanych w pamięci tachografu pozwoliłaby przedsiębiorcy na stwierdzenie nieprawidłowości, wyjaśnienie ich przyczyn oraz podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie podobnych naruszeń w przyszłości. Gdy kierowca poinformował pracodawcę o przepracowaniu maksymalnej liczby godzin i konieczności dojazdu do siedziby skarżącej w celu rozładunku żywych zwierząt zostało mu nakazane samodzielne rozwiązanie sytuacji. Nadto zgodnie z zeznaniami kierowców, nieumieszczanie kart w tachografie pozwalało im na wypracowanie większej ilości godzin w miesiącu, a w konsekwencji – uzyskanie większego wynagrodzenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniosła, że naruszenia związane ze skróceniem czasu odpoczynku nie mają pokrycia w zebranym materiale dowodowym, ponadto nie stwierdza ich również protokół. Kierowcy nie mieli zatem możliwości wypowiedzieć się odnośnie tych naruszeń i powinni być przesłuchani. Skarżąca nie miała wpływu na powstanie pozostałych naruszeń, które powstały z inicjatywy kierowców. Spółka zrobiła wszystko, by do takich naruszeń nie dochodziło, w tym wysłała podwójną obsadę by wykonywać zadanie przewozowe zgodnie z przepisami. W ocenie skarżącej bez sensu jest obciążanie jej za używanie tej samej wykresówki/kart kierowców, gdy obaj kierowcy są w kabinie czy w kwestii nierejestrowania za pomocą urządzenia, skoro zaangażowano dwóch kierowców. Skarżąca podkreśliła przy tym, że zapewnia odpowiedni regulamin pracy w celu eliminacji naruszeń, kierowcy są szkoleni i informowani o obowiązujących przepisach, a praca jest zorganizowana we właściwy sposób i jest nadzorowana. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., wskazaną na wstępie, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wątpliwości budzi nałożenie kary pieniężnej odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku w dniach [...] i [...] stycznia 2015 r., bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie wskazał, którego kierowcy dotyczą stwierdzone naruszenia, w szczególności gdy analizował czas pracy obu kierowców. Jeżeli z materiału dowodowego wynika, że w kontrolowanym czasie normy socjalne naruszyli obaj kierowcy to winno to być uwzględnione w zaskarżonej decyzji. Tym samym w ocenie organu odwoławczego organ I instancji naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca spółka wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Spółka zarzuciła decyzji naruszenie art. 6, 7, 10 i art. 68 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne wskazanie strony jako winnej popełnienia zarzucanych czynów, złe wykazanie naruszeń, a także nie przesłuchanie kierowców naruszających przepisy, a ponadto naruszenie art. 92b ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym, bowiem zapewniono prawidłową organizację i dyscyplinę pracy oraz art. 92c ustawy o transporcie drogowym, ponieważ skarżąca nie miała wpływu na powstanie przedmiotowych naruszeń. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w odwołaniu wykazała szereg naruszeń, z którymi zgodził się organ odwoławczy w zakresie przeprowadzonej kontroli i w jej ocenie decyzja organu II instancji winna być decyzją uchylającą i umarzającą postępowanie w sprawie, a nie przekazującą do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do określenia, czy zasadna była decyzja organu odwoławczego przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Na podstawie art. 138 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., zwanej dalej: K.p.a.), organ odwoławczy wydaje decyzję, w której 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Jak przyjęło się w orzecznictwie, z uwagi na fakt, iż art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania uznać należy, że do umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji zastosowanie mają przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli przepis art. 105 K.p.a. (zob. m.in. wyr. WSA w Olsztynie z 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt. II SA/OL 1153/07). Zgodnie z treścią art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie, bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Zawsze jednak oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ umarza więc postępowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 307/14). Natomiast na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Takie rozstrzygnięcie zapadło w niniejszej sprawie, bowiem organ odwoławczy wskazał wyraźnie, że w jego ocenie organ I instancji naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego i brak wskazania, którego kierowcy dotyczą stwierdzone naruszenia, w szczególności wobec analizy czasu pracy obu kierowców. Obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wymierzenia kary administracyjnej z tytułu naruszenia przepisów, o jakich mowa w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wynika wprost z tego przepisu i art. 93 ustawy. Przy ustaleniu odpowiedzialności przewoźnika znajdują zastosowanie zasady i reguły postępowania przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, także w części dotyczącej postępowania dowodowego. W sprawach administracyjnych mających za przedmiot wymierzenie administracyjnej kary z tytułu naruszenia przepisów, o jakich mowa w art. 92a ust.1 ustawy o transporcie drogowym, działania organu nakierowane są na ustalenie, czy istotnie doszło do naruszeń prawa skutkujących sankcją administracyjną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1414, ze zm., zwanej dalej: u.t.d.). Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie. Zgodnie z ust. 2 wskazanego przepisu, suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 6), w tym za naruszenie wskazane w lp. 6.2.1 nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi – 5000 zł, używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców (lp. 6.3.4) – 3000 zł, skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (lp. 5.3.1) – 100 zł i za każdą następną rozpoczętą godzinę (lp. 5.3.2) – 200 zł. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji prawidłowo stwierdził, że organ I instancji analizując czas pracy obu kierowców, nie wskazał, którego z nich dotyczą stwierdzone naruszenia, czym sam dopuścił się naruszenia w szczególności art. 77 § 1 K.p.a., wobec czego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko organu odwoławczego. Wobec przytoczonych powyżej przepisów, niezrozumiałe są zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne wskazania strony, złe wykazanie naruszeń czy nieprzesłuchanie kierowców naruszających przepisy – jak wynika z protokołu kontroli, a także decyzji organu I instancji – zostali oni przesłuchani w charakterze świadka w dniu [...] lutego 2015 r. Ponadto organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję właśnie ze względu na kwestię niedostatecznego zebrania i analizy zebranego materiału dowodowego. Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów u.t.d. należy zwrócić uwagę, że jak wynika z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, dla wykazania okoliczności, o których mowa w art. 92b u.t.d., nie są wystarczające jedynie twierdzenia skarżącego, sprowadzające się wyłącznie do tego, iż skarżący w taki sposób planuje podróże kierowców, w porozumieniu z przedstawicielami zleceniodawców, aby możliwe było pokonanie zaplanowanej trasy w odpowiednim czasie, z zachowaniem przerw i odpoczynku. Ponadto ciężar dowodu w zakresie wykazania, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 92b ustawy jak wyżej, spoczywa na przedsiębiorcy, który chcąc uniknąć kary za stwierdzone naruszenia powinien wylegitymować się takimi dowodami, które w sposób jednoznaczny będą świadczyły o prawidłowej organizacji pracy i dochowaniu należytej staranności w zakresie szkolenia kierowców, reagowania na stwierdzone nieprawidłowości, podejmowania środków zaradczych, aby do nieprawidłowości nie dochodziło (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 295/16). Wyłączenie odpowiedzialności, przewidziane w u.t.d., zachodzi jedynie wówczas, gdy wystąpią zdarzenia lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć, stosownie do zapisów zawartych w art. 92c tej ustawy. Dla zwolnienia się z odpowiedzialności przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności, czyli uczynił wszystko czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek jakichś nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia przepisów prawa. Wskazują na to zapisy zawarte w art. 92b ww. ustawy, które umożliwiają przedsiębiorcy uwolnienie się od odpowiedzialności w przypadku wykazania, iż zapewnił on prawidłową organizacje i dyscyplinę pracy, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców obowiązujących przepisów. Zatem brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć, nie wystarczy jedynie zakwestionować odpowiedzialności, lecz należy wskazać nadzwyczajne okoliczności i je udokumentować (v. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1577/14). W niniejszej sprawie, jak wynika zeznań kierowców oraz ustaleń organu I instancji, kierowcy nie zostali przeszkoleni przez pracodawcę z przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw i odpoczynków, a analiza danych zawartych na kartach kierowców i zapisanych w pamięci tachografu pozwoliłaby przedsiębiorcy na stwierdzenie nieprawidłowości, wyjaśnienie ich przyczyn oraz podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie podobnych naruszeń w przyszłości. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania, a wydana decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), orzekł jak w sentencji.