II GSK 472/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 973/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w G. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz A. Sp. z o.o. w G. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 973/16, uwzględnił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Zaspokojenie potrzeb badania ciepła geotermalnego w Polsce poprzez wdrożenie innowacyjnej usługi wiercenia na dużych głębokościach w firmie A. spółka z o.o.", złożonego w ramach Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działania 1.4. Wsparcie MŚP, Poddziałania 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 (dalej: uchwała Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...]). Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] marca 2016 r. firma A. Sp. z o.o. (dalej: Wnioskodawca/Skarżąca/Spółka) złożyła do Zarządu Województwa [...] w R. (dalej: Zarząd Województwa) jako do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] (dalej: Instytucja Zarządzająca lub IZ RPO WP) wniosek o dofinansowanie projektu. Wniosek został oceniony negatywnie ze względu na niespełnienie kryterium efektu zachęty. Jako podstawę prawną wskazano § 5 ust. 3 pkt 13 Regulaminu konkursu o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 w ramach Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie: 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP, przyjętego Uchwałą Zarządu Województwa [...] w R. nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu konkursu zamkniętego dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach I osi priorytetowej, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 - nabór 2015 (dalej: Regulamin konkursu). W proteście od tej oceny, złożonym w dniu [...] sierpnia 2016 r., Wnioskodawca podniósł, że nie zgadza się z oceną projektu dokonaną przez IZ RPO WP w zakresie w/w kryterium. Zdaniem Wnioskodawcy, IZ RPO WP błędnie założyła, iż wiertnica została nabyta w celu realizacji projektu. Według protestującego, urządzenie samo w sobie nie posiada funkcjonalności pozwalających na samodzielne wykonywanie odwiertów w technologii UBD i - bez objętego planem zakupu, w ramach projektu, kosztownego osprzętu - służyć może jako narzędzie do wierceń metodą konwencjonalną. Wnioskodawca zwrócił również uwagę na fakt, że decyzja inwestycyjna, która wyznacza początek przedsięwzięcia, została podjęta dopiero w 2016 r., czyli w momencie ogłoszenia konkursu, a nie w momencie podjęcia decyzji o zakupie wiertnicy. Ponadto, Wnioskodawca wskazał, że zakup wiertnicy nie sprawia, iż inwestycja staje się nieodwracalna, gdyż wiertnica bez osprzętu służy do odwiertów, które Spółka obecnie realizuje. Instytucja Zarządzająca, rozstrzygając protest wnioskodawcy, podtrzymała stanowisko, że wniosek nie spełnia kryterium formalnego. W konsekwencji Zarząd Województwa nie uwzględnił protestu. Sąd I instancji uznał skargę Spółki za uzasadnioną. Sąd przypomniał, że konieczność analizy wniosku w zakresie spełniania efektu zachęty wynika z art. 6 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 23 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U.UE.L.2014.187.1.; dalej: Rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014). Wskazał, że w ustępie 2 art. 6 przyjęto, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności. Z kolei zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 23 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 za "rozpoczęcie prac" uważa się rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. Sąd zaznaczył, że powołane uregulowania unijne przeniesione zostały do postanowień Regulaminu konkursu, który wchodzi w zakres systemu realizacji. Stanowi on mianowicie w § 2 ust. 12 pkt 2, że pomoc może zostać udzielona pod warunkiem, że prace nad realizacją projektu nie rozpoczną się przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Przez rozpoczęcie prac należy rozumieć rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. W ocenie Sądu, Zarząd Województwa dokonał niewłaściwej wykładni przepisów w zakresie oceny kryterium efektu zachęty w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Sąd zauważył, że Skarżąca podkreślała, że wiertnica jest i będzie wykorzystywana w dotychczasowej działalności spółki, bo przedmiotowe urządzenie samo w sobie nie posiada funkcjonalności pozwalających na samodzielne wykonywanie odwiertów w technologii UBD i bez planowanego zakupu - w ramach projektu - kosztownego osprzętu służy jako narzędzie do wierceń w stosowanej przez firmę metodzie konwencjonalnej. Z tej perspektywy, zdaniem Sądu, urządzenie znajdzie zastosowanie w działalności Skarżącej, bez względu na realizację projektu. Taka inwestycja (zakup przedmiotowego urządzenia) nie może być uznana za początek realizacji projektu, którego celem jest przecież wdrożenie innowacyjnej, a więc ulepszonej usługi. Wykonywanie usługi w nowej technologii ma - w ocenie Sądu I instancji - charakter niezależny. W związku z tym, wniosek IZ RPO WP, że zakup owej wiertnicy stanowił początek realizacji zgłoszonego programu, w przekonaniu Sądu należało uznać za dowolny. Zdaniem Sądu, Zarząd Województwa bezpodstawnie przyjął, że do utworzenia linii technologicznej niezbędne jest zastosowanie wyłącznie środków rzeczowych nowych, zakupionych po dacie złożenia wniosku o dofinansowanie. W ocenie Sądu, zakup wiertnicy oraz realizację rzeczowego zakresu projektu można i należy od siebie oddzielić. Zakup rzeczonej wiertnicy nie sprawia, że inwestycja ta staje się nieodwracalna, bowiem wiertnica może być i jest wykorzystywana w bieżącej, dotychczasowej działalności gospodarczej, także do wykonywania głębokich odwiertów do 4000 m, lecz w innej technologii. Opłacalność, rentowność tej dotychczasowej, konwencjonalnej technologii, a co za tym idzie konkurencyjność w stosunku do innych podmiotów działających w tej dziedzinie działalności gospodarczej, jest bez znaczenia dla oceny efektu zachęty. Rozpoczęcie działań badawczych jako zjawisko pożądane dla rozwoju przedsiębiorców nie może być traktowane negatywnie i uznawane za początek rozpoczęcia prac w ramach realizacji projektu zgłoszonego do finansowania. Równoległość prowadzenia takich prac badawczych oraz zakupu urządzenia, które niezależnie od przydatności w bieżącej działalności przedsiębiorcy, mogłoby być wykorzystane do materializacji wyników badań, nie jest wystarczające do uznania, że nastąpiło już rozpoczęcie prac, które eliminuje efekt zachęty. Sąd podkreślił, że ani ustanowiony Regulamin Konkursu, ani żaden inny przepis systemu realizacji czy też prawa powszechnie obowiązującego, nie uzależnia osiągnięcia efektu zachęty od wykorzystania w projekcie jedynie urządzeń nowych. Zdaniem sądu wnioskodawca, nawet dysponując wiertnicą, która jest rzeczywiście istotnym elementem projektowanej linii technologicznej do wykonywania głębokich odwiertów, może prowadzić badania i doświadczenia, które umożliwią szybsze i tańsze wykonywanie dotychczas oferowanych usług. W przekonaniu Sądu, skoro w ramach naboru Spółka uprawniona była do zgłoszenia projektu, który wprowadziłby nie tylko nową usługę, lecz również usługę ulepszoną, to wykonywanie odwiertów przy wykorzystaniu posiadanej wiertnicy, ale w ramach utworzonej (m.in. przy wsparciu dofinasowaniem unijnym) linii technologicznej w technologii UBD, która jest tańsza i nowocześniejsza, stanowi o wprowadzeniu na rynek usługi ulepszonej i odpowiada wymaganiom stawianym przez Instytucję Zarządzającą. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217; dalej: ustawa wdrożeniowa). Zarząd Województwa zaskarżył skargą kasacyjną w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 23 w zw. z art. 6 pkt 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 i przyjęcie, że prace nad realizacją projektu nie rozpoczęły się przed złożeniem wniosku o dofinansowanie przy czym przez rozpoczęcie prac należy rozumieć rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac; II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy uchwała Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] nie została wydana w sposób naruszający prawo i naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik oceny. Z powyższych względów Zarząd Województwa wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; - rozpoznanie sprawy na rozprawie na podstawie art. 176 ust. 2 p.p.s.a.; - zasądzenie na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega m.in. proces subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutów oraz charakter skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do podniesionych przez Organ, jako naruszonych, przepisów prawa materialnego. Zarząd Województwa w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego sprowadzające się do błędnej wykładni art. 2 pkt 23 w zw. z art. 6 pkt 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 poprzez błędne przyjęcie, że prace nad realizacją projektu nie rozpoczęły się przed złożeniem wniosku o dofinansowanie przy czym przez rozpoczęcie prac należy rozumieć rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac; Podkreślenia wymaga, że ani w zarzutach skargi kasacyjnej, ani też w jej uzasadnieniu nie wskazano w istocie na czym miała polegać błędna wykładnia art. 2 pkt 23 w zw. z art. 6 pkt 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Ze skargi kasacyjnej wynika natomiast, że jej Autor kwestionował w istocie nie wykładnię, ale zastosowanie wskazanych wyżej regulacji prawa materialnego w odniesieniu do przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego. Jednakże zarzut wadliwego zastosowania tych przepisów nie został wyrażony w skardze kasacyjnej. Podkreślenia również wymaga, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który legł u podstaw kontrolnej działalności tego Sądu. Niezależnie jednak od przedstawionych powyżej cech skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do kwestii błędnej wykładni art. 2 pkt 23 w zw. z art. 6 pkt 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Zgodnie z art. 6 pkt 2 zd. pierwsze ww. aktu prawnego, uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 23 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, do celów niniejszego rozporządzenia przyjmuje się następujące definicje: "rozpoczęcie prac" oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. W odniesieniu do pojęcia "rozpoczęcie prac" oznacza ono moment nabycia aktywów bezpośrednio związanych z nabytym zakładem. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy zakup urządzenia typu wiertnica, służącego do odwiertów do głębokości 4000 m, przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, który obejmuje projekt wdrożenia innowacyjnej usługi wiercenia na dużych głębokościach metodą UBD z wykorzystaniem tej wiertnicy, powoduje, jak uważa organ, że prace nad realizacją projektu Skarżąca rozpoczęła jeszcze przed złożeniem przedmiotowego wniosku, a tym samym projekt nie spełnia kryterium formalnego tzw. efektu zachęty, czy też - jak twierdzi Skarżąca - była to inwestycja niezależna i pozostająca bez wpływu na oznaczenie początku rozpoczęcia prac przy realizacji projektu, a tym samym na ocenę efektu zachęty. W zaistniałym sporze Sąd I instancji przyznał rację Skarżącej. Wskazane wyżej zarzuty w opinii Naczelnego Sąd Administracyjnego okazały się niezasadne. Na wstępie przypomnienia wymaga, że pojęcie prawa stanowiącego podstawę działania organów administracji publicznej i służącego za kryterium oceny tego działania przez sądy administracyjne nie wyczerpują źródeł prawa, o których mowa w Konstytucji RP. W prawie administracyjnym pojęciu prawa przypisuje się szczególne, szersze znaczenie. Pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego rozumiany jest każdy akt normatywny, czyli akt zawierający chociażby jedną normę prawną o charakterze generalno-abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadający moc obowiązującą tejże normie (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1110/10 oraz wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1377/10). Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej podstawę systemu realizacji stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne programowe, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze. W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów. Za aktualne należy uznać stanowisko judykatury, wyrażone na gruncie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, że postanowienia systemów realizacji programów operacyjnych nie mogą być tworzone i wykładane sprzecznie z aktami prawa powszechnie obowiązującego, zaś wnioskodawcy (beneficjenci) nie mogą ponosić skutków wadliwych unormowań wynikających z systemu realizacji programu operacyjnego (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 539/10, LEX nr 596921; z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 797/10, LEX nr 737670; z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 965/10, LEX nr 746368). Nie można jednak z góry odrzucić twierdzenia, że regulacje systemu realizacji niestanowiące źródeł prawa w znaczeniu konstytucyjnym mogą oddziaływać na wykładnię regulacji wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na postanowienia Załącznika nr 1 do wniosku o dofinansowanie w ramach RPO WP 2014-2020 "BIZNESPLAN", sporządzonego na opracowanym przez Zarząd Województwa Podkarpackiego wzorze, na karcie 12, w którym wskazano na dwie alternatywne opcje, tj. "wprowadzenie nowego produktu lub usługi" lub też "wprowadzenie ulepszonego produktu lub usługi". W pouczeniu wskazano, że za ulepszenie produktu lub usługi uznaje się udoskonalenie pod względem specyfikacji technicznych, komponentów i materiałów, wbudowanego oprogramowania, łatwości obsługi lub innych cech funkcjonalnych. Ulepszenia w sektorze usług mogą polegać na wprowadzeniu znaczących udoskonaleń w sposobie świadczenia usług (na przykład na podniesieniu sprawności czy szybkości ich świadczeń), na dodaniu nowych funkcji lub ich do istniejących usług lub na wprowadzeniu całkowicie nowych usług. Udoskonalenie nie powinno obejmować jedynie rutynowych zmian/aktualizacji/modernizacji czy też zmian wynikających jedynie z naturalnego postępu technicznego, bez dokonywania istotnych parametrów produktu czy usługi z punktu widzenia użytkowego lub ekonomicznego (przypis 3 pod tabelą B.4, karta 12). Mając na uwadze powyższe spostrzeżenie należy dojść do wniosku, że efekty interpretacji art. 2 pkt 23 w zw. z art. 6 pkt 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 powinny umożliwiać realizację osiągnięcia wskazanych wyżej opcji, w tym "wprowadzenie ulepszonego produktu lub usługi" w związku z udoskonaleniem pod względem specyfikacji technicznych, komponentów i materiałów, wbudowanego oprogramowania, łatwości obsługi lub innych cech funkcjonalnych. W konsekwencji należy podzielić stanowisko zajęte w orzeczeniu Sądu I instancji, zgodnie z którym skoro w ramach naboru Spółka uprawniona była do zgłoszenia projektu, który wprowadziłby nie tylko nową usługę, lecz również usługę ulepszoną, to wykonywanie odwiertów przy wykorzystaniu posiadanej wiertnicy, ale w ramach utworzonej (m.in. przy wsparciu dofinasowaniem unijnym) linii technologicznej w technologii UBD, która jest tańsza i nowocześniejsza, stanowi o wprowadzeniu na rynek usługi ulepszonej i odpowiada wymaganiom stawianym przez Instytucję Zarządzającą. W konsekwencji nie niweczy efektu zachęty wykorzystanie przez Spółkę urządzenia nabytego jeszcze przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Przede wszystkim to w takiej właśnie sytuacji można rozważać o udoskonaleniu pod względem specyfikacji technicznych, komponentów i materiałów, czy też wbudowanego oprogramowania. Procesowi udoskonalania z natury rzeczy podlega bowiem substancja, która już istnieje. Trafne jest również stwierdzenie Sądu I instancji, że ani ustanowiony Regulamin Konkursu, ani żaden inny przepis systemu realizacji czy też prawa powszechnie obowiązującego, nie uzależnia osiągnięcia efektu zachęty od wykorzystania w projekcie jedynie urządzeń nowych. Wadliwa jest zatem interpretacja art. 2 pkt 23 w zw. z art. 6 pkt 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 dokonana przez organ, z której wynika, że do utworzenia linii technologicznej niezbędne jest zastosowanie wyłącznie środków rzeczowych nowych, zakupionych po dacie złożenia wniosku o dofinansowanie. Mając na uwadze powyższe nietrafny okazał się również zarzut naruszenia przepisów regulujących zasady postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej poprzez uwzględnienie skargi. Skoro bowiem uchwała Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] została wydana w sposób naruszający prawo materialne, które to naruszenie miało istotny wpływu na wynik oceny Sąd I instancji miał wszelkie podstawy do zastosowania właśnie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).