I OZ 867/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1598/16 odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie decyzji Ministra [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]. Minister [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., Nr [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], jednocześnie stwierdzając, że zespół dworsko - parkowy położony w miejscowości [...], Gmina [...], stanowiący część obecnych działek ewidencyjnych [...] i [...], w granicach objętych ochroną konserwatorską, określonych w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1982 r., nr [...], nie podlegał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Pismem z dnia [...] września 2016 r. Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Jednocześnie w skardze zawarty został wniosek skierowany do organu - a w przypadku jego nierozpoznania do Sądu - o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na możliwość wystąpienia znacznej szkody i nieodwracalnych skutków w zakresie zmiany stanu prawnego nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 stycznia 2017 r. na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) dalej p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że strona skarżąca nie uzasadniła wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, a zatem nie przedstawił żadnych konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, iż spełniona została którakolwiek z przesłanek wymienionych w wyżej cytowanym przepisie. Wobec powyższego wniosek strony nie może zostać uwzględniony. Domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji niezbędne jest bowiem wskazanie na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne. Wniosek powinien więc zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Podnoszone zaś w skardze zarzuty odnoszą się w istocie jedynie do zaskarżonego aktu i będą przedmiotem oceny Sądu dopiero na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy. Gmina [...] wniosła zażalenie na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2017 r., zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zasakrżonej decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zasakrżonego postanowienia ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że nieobligatoryjność wystąpienia skutków trudnych do odwrócenia (ich potencjalność) nie może być przesłanką przesądzającą o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. Wskazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wymaga podania okoliczności, z którymi wiąże się szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. Zauważyć należy, że w zaskarżonej decyzji orzeczono, iż określone nieruchomości nie podlegały pod reformę rolną, co otwiera drogę do ich przejęcia przez spadkobierców właścicieli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, iż nastąpiła już zmiana stanu prawnego nieruchomości (np. nieruchomość została sprzedana innej osobie). Sygnalizuje to także Gmina we wniesionym zażaleniu. Wyrządzenie szkody lub trudnych do odwrócenia skutków może dotknąć przede wszystkim aktualnego właściciela, ale też inne podmioty. Ponadto należy zauważyć, że wykonanie zaskarżonej decyzji może stanowić podstawę do kolejnych postępowań, w tym do dokonania wpisu w księdze wieczystej (zob. postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2014 r., I OZ 455/14; postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1887/15). Jak zauważył Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 2011 r. o sygn. akt III CZP 90/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 76), rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. Z kolei w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 1585/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Jak zaznaczył NSA, szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego. Mając zatem na uwadze poczynione ustalenia, potencjalność zmiany stosunków własnościowych nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją lub możliwość dokonania zmian w dotyczącej jej księdze wieczystej – stwarzają niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję skutków trudnych do odwrócenia. Zważyć bowiem należy, że są to skutki, których w przypadku uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, organ nie będzie mógł – przy użyciu dostępnych mu środków prawnych – cofnąć jednostronną czynnością (aktem). Jednocześnie przyznać należy, że Gmina w sposób lakoniczna umotywowała swój wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jednak sąd administracyjny nie jest ograniczony wyłącznie do podanych przez wnioskodawcę okoliczności uprawdopodabniających konieczność zastosowania środka w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek bowiem okoliczności przemawiające za wstrzymaniem aktu powinna przedstawić w pierwszej kolejności wnioskująca strona, to jednak sąd administracyjny zasadność jej wniosku bada z uwzględnieniem argumentów nie tylko w nim podniesionych, ale także w aspekcie całokształtu okoliczności sprawy. W powyższym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji powinien był, analizując wniesiony wniosek, uwzględnić znane sądowi z urzędu skutki decyzji w przedmiocie tożsamym z decyzją zaskarżoną. Mając na uwadze powyższe, uwzględnienie ich prowadzi do wniosku, że istnieje potencjalne niebezpieczeństwo spowodowania przez decyzję trudnych do odwrócenia skutków. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania wskazać należy, że nie może on zostać uwzględniony, bowiem w myśl art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie od postanowienia.