I OZ 455/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 994/14 w sprawie z wniosku G.B. o wstrzymanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G.B. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...]. W skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] października 1996 r. nr [...], stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez G.B. własności określonych działek, skarżąca G.B. zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazała, iż rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie wpłynie na zasadność prowadzenia postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta G.B. z dnia 5 kwietnia 2004 r. znak [...] o nabyciu prze Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w R. prawa wieczystego użytkowania określonych działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 994/14, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jak wskazał ów Sąd w uzasadnieniu, w rozpoznawanej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadniony został faktem zainicjowania przez skarżącą postępowania wznowieniowego względem innej decyzji, wydanej przez Wójta Gminy B. Skarżąca podnosiła, iż wynik postępowania wznowieniowego uzależniony jest od rozpoznania skargi w niniejszym postępowaniu. WSA wskazał, iż przesłanki wskazane w art. 61 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnoszą się do uprawdopodobnienia okoliczności związanych z wykonaniem decyzji, które mogą być trudne do odwrócenia. Jego zdaniem taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jeżeli rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie stanowić będzie podstawę do prowadzenia postępowania wznowieniowego przed innym organem i zakończonego decyzją innego organu (Wójta Gminy B.), to procedowanie tamtej sprawy winno implikować organ do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu może być bowiem zagadnieniem wstępnym w stosunku do tamtego postępowania. Jednocześnie WSA podniósł, że skarżąca nie wskazała innych okoliczności uprawdopodabniających konieczność zastosowania środka w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, zaś Sąd na tym etapie postępowania nie jest uprawniony do badania zasadności zarzutów względem wydanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Nie można zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że jest on ograniczony wyłącznie do podanych przez wnioskodawcę okoliczności uprawdopodabniających konieczność zastosowania środka w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek bowiem okoliczności przemawiające za wstrzymaniem aktu powinna przedstawić w pierwszej kolejności wnioskująca strona, to jednak sąd administracyjny zasadność jej wniosku bada z uwzględnieniem argumentów nie tylko w nim podniesionych, ale także w aspekcie całokształtu okoliczności sprawy. Sąd ma bowiem obowiązek uwzględniać z urzędu fakty przemawiające za uwzględnieniem lub odmową wstrzymania wykonania aktu lub czynności (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. o sygn. akt II OZ 1352/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 436 oraz cyt. tam orzecznictwo i literaturę; M. Bogusz, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 r. o sygn. akt II OZ 155/05, "Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa" 2006, nr 1, s. 12-15). Zagadnienie, czy sąd administracyjny orzekając o udzieleniu ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. jest zobowiązany uwzględnić oprócz wniosku skarżącego materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy – została rozstrzygnięta w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 lutego 2014 r. o sygn. akt II FPS 9/13. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił w nim odpowiedzi na zadane pytanie prawne, gdyż pogląd, że rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej sąd bada całość materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, uznał za jednoznaczny i niebudzący najmniejszych wątpliwości, w świetle art. 133 § 1 w związku z art. 166 p.p.s.a. Analizując pod tym kątem złożone: wniosek, zażalenie i zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do konkluzji, że zażalenie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja wymaga wstrzymania, aczkolwiek niekoniecznie ze wszystkich przyczyn wskazanych we wniosku. Decyzja komunalizacyjna jest decyzją podlegającą wykonaniu. Decyzja ta potwierdza bowiem nabycie prawa własności oraz stanowi tytuł prawny do nieruchomości i podstawę wpisu do księgi wieczystej. Wywołuje zatem skutki prawne w sferze praw i obowiązków. Już w postanowieniu z 22 września 2011 r. o sygn. akt I OZ 714/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że deklaratoryjny charakter decyzji nie wyklucza możliwości zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wskazał on, że użyte w tym przepisie pojęcie "wykonanie decyzji" należy rozumieć szeroko, jako oznaczające wywoływanie skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analizując skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny nie może ograniczać się tylko do norm administracyjnoprawnych, lecz musi wziąć pod uwagę oddziaływanie zaskarżonej decyzji na gruncie wszystkich gałęzi prawa, w tym prawa cywilnego. Zauważyć należy, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] października 1996 r. nr [...] stwierdzającej z kolei nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę B. własności szeregu działek wraz z budynkami, budowlami i urządzeniami trwale związanymi z gruntem. Decyzja ta z kolei stanowiła podstawę do wydania przez Wójta Gminy B. decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. o nabyciu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w R. prawa wieczystego użytkowania szeregu działek. Decyzja stwierdzająca nieważność wywiera skutek ex tunc. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej umożliwia to przywrócenie własności podmiotowi poprzednio władającemu nieruchomością, który nabywa uprawnienia do występowania w stosunku do innych podmiotów w obrocie prawnym jako właściciel nieruchomości objętej decyzją. Podmiot ten może też wszcząć postępowanie wieczystoksięgowe celem ujawnienia jego jako właściciela nieruchomości. Może wreszcie doprowadzić do zbycia nieruchomości (por. postanowienia NSA: z dnia 28 października 2011 r. o sygn. akt I OZ 811/11; z dnia 9 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OZ 992/11 – publ. CBOSA). Powyższe wiąże się z zagadnieniem spowodowania przez zaskarżoną decyzję trudnych do odwrócenia skutków, a zatem z możliwością zastosowania w sprawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Jak zauważył Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 2011 r. o sygn. akt III CZP 90/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 76), rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. Z kolei w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 1585/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Jak zaznaczył NSA, szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego. Zauważyć wypada także, że art. 61 § 3 p.p.s.a. statuuje, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji może być sama okoliczność, iż zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania przez decyzję trudnych do odwrócenia skutków. Nieobligatoryjność wystąpienia skutków (ich potencjalność) nie może być zatem przesłanką do odmówienia wstrzymania wykonania decyzji. Mając zatem na uwadze poczynione ustalenia, potencjalność zmiany stosunków własnościowych nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją lub możliwość dokonania zmian w dotyczącej jej księdze wieczystej – stwarzają niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję skutków trudnych do odwrócenia. Zważyć bowiem należy, że są to skutki, których w przypadku uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, organ nie będzie mógł – przy użyciu dostępnych mu środków prawnych – cofnąć jednostronną czynnością (aktem). Powyższa konstatacja nie przeczy jednak słusznemu stanowisku Sądu pierwszej instancji, że w sprawie wznowieniowej – związanej z zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją – powinien znaleźć zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie w sprawie zaskarżonej decyzji może być uznane za zagadnienie wstępne. Należy na koniec zaznaczyć, że samo wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przesądza w żaden sposób sprawy głównej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.