II SA/Go 954/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 31 marca 2015 r. nr VIII/29/15 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr VIII/29/15 Rady Gminy z dnia 31 marca 2015r. - na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139 określanej dalej jako ustawa) - uchwalono Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla gminy ( określana dalej jako uchwała lub Regulamin). Akt ten został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 22 kwietnia 2015r. pod pozycją 799 i zgodnie z § 44 uchwały, w myśl którego uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w powyższym dzienniku, wszedł w życie z dniem 7 maja 2015r. W dniu 10 listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego na powyższą uchwałę. Prokurator wskazał, iż zaskarża uchwałę w całości i zarzucił jej naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski oraz art. 19 ust. 2 ustawy polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego, przejawiającym się w powtarzaniu i modyfikowaniu przepisów ustawowych przy jednoczesnym zaniechaniu uregulowania zagadnień wyegzemplifikowanych w upoważnieniu ustawowym, skutkujące brakiem jego należytego wykonania. Na podstawie art. 147§1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a. ) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator szczegółowo wskazał na wady zaskarżonej uchwały, podnosząc, iż : 1. § 1 ust. 1 Regulaminu niezgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy określa ramy przedmiotowe Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków; 2. § 1 ust. 2 pkt 1-4 i 7 Regulaminu powtarza definicje legalne zawarte odpowiednio w art. 2 pkt 3,14, 15,16 i 19 ustawy, podczas gdy rada gminy nie została upoważniona do normowania aktem prawa miejscowego pojęć, którym wartość normatywną przypisał we własnym zakresie ustawodawca; 3. § 1 ust. 2 pkt 5, 6 i 8 Regulaminu wprowadza definicje legalne takich pojęć jak: "wodomierz", "wodomierz dodatkowy" i "wodomierz własny", podczas gdy ustawodawca wprost – co jest niezbędne- nie upoważnił rady gminy do tworzenia własnych definicji legalnych; 4. § 2 ust. 1 Regulaminu stanowi powtórzenie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy;. 5. § 2 ust. 2 Regulaminu stanowi powtórzenie przepisu art. 21 ust. 1 ustawy; 6. § 2 ust. 9 Regulaminu stanowi powtórzenie obowiązku nałożonego przez art. 5 ust. 1 ustawy; 7. § 3 ust. 2 Regulaminu reguluje sytuacje uprawniające Przedsiębiorstwo do podejmowania określonych czynności kontrolnych i wiąże się z ingerencją w sferę konstytucyjnie chronionego prawa własności powtarzając i modyfikując regulacje art. 7 ustawy; 8. § 3 ust. 3 Regulaminu reguluje zagadnienie ingerencji w prawo własności w celu usunięcia awarii czy dokonania konserwacji, a więc dokonania czynności wymienionych w art. 7 pkt 3 ustawy; ponadto w przepisie tym zastrzeżono obowiązek naprawienia szkód powstałych w związku z pracami konserwacyjnymi, który wynika już z art. 415 i nast. Kodeksu cywilnego; 9. § 4 ust. 4 Regulaminu reguluje w sposób uchybiający art. 15 ust. 3 ustawy, przerzuca na odbiorcę usług obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania wodomierza głównego, które w myśl ustawy ponosić powinno przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne; natomiast w zakresie utrzymania na własny koszt urządzenia pomiarowego obowiązek taki wprost wynika z art. 15 ust. 3 in fine ustawy, tym samym kwestionowany przepis w tej części stanowi powtórzenie reguły ustawowej. Ponadto zapis kwestionowanego przepisu pomija, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy strony umowy o zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków mogą zgodnie postanowić o przeniesieniu obowiązku utrzymywania zarówno instalacji, jaki i przyłączy kanalizacyjnych - z urządzeniem pomiarowym włącznie - na Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Zatem określenie w sposób wiążący, w trybie administracyjnoprawnym, treści umowy cywilnoprawnej poprzez wskazanie, że na odbiorcy usług ciąży obowiązek zapewnienia niezawodnego działania urządzeń pomiarowych jest sprzeczne zarówno z art. 3531 Kodeksu cywilnego. jak i art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy; 10. § 4 ust. 6 Regulaminu nakłada obowiązek uzgodnienia z zakładem sprawy drzew lub krzewów oraz zabudowy w pasie sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, który pozostaje w rażącej kolizji z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą przyzwoitej legislacji, bowiem nie pozwala w sposób jednoznaczny określić zakresu nałożonego na Odbiorcę usług obowiązków, zarówno z uwagi na posłużenie się pojęciem “sprawy drzew i krzewów", jak również użycie niedookreślonego (ani w ustawie, ani w regulaminie) pojęcia "pasa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej". Przepis ten wykracza poza delegację wynikającą z art. 19 ust. 2 ustawy, który nie uprawnia rady gminy do wprowadzania tego typu ograniczeń chronionego konstytucyjnie prawa własności; 11. § 4 ust. 7 Regulaminu wprowadza obowiązek terminowego uiszczania przez Odbiorcę usług należności za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki, zgodnie z wystawionymi przez zakład fakturami, co stanowi ingerencję w sferę praw i obowiązków regulowanych zgodnie z prawem cywilnym w drodze kształtowania stosunków cywilnoprawnych i wynikających z nich roszczeń stron.; 12. § 4 ust. 8 Regulaminu nakłada na Odbiorcę usług obowiązek poniesienia kosztów likwidacji istniejącego przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, w związku z realizacją nowego przyłącza do tej samej nieruchomości, jeżeli właścicielem istniejącego przyłącza jest odbiorca usług, co stanowi naruszenie art. 140 k.c. i przekroczenie granic delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy; 13. § 4 ust. 9 Regulaminu nakłada na Odbiorcę usług obowiązek zawiadomienia zakładu o posiadanych własnych ujęciach wody i w porozumieniu z zakładem zapewnienia opomiarowanie wody z nich pobieranej w celu umożliwienia prawidłowego obliczania należności z tytułu odprowadzania ścieków, co narusza zasady rozliczania ilości odprowadzanych ścieków, określone w art. 27 ust. 4 - 5 ustawy; konieczność instalacji dodatkowego wodomierza została bowiem przewidziana jedynie w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanej w art. 27 ust. 6 ustawy. Brak jest natomiast podstaw prawnych do tego, aby na Odbiorcę usług nakładać obowiązek instalacji jakichkolwiek dodatkowych wodomierzy, poza przypadkami, o których wprost rozstrzygnął ustawodawca; 14. § 4 ust. 11 Regulaminu nakłada na Odbiorcę usług obowiązek bezzwłocznego powiadamiania zakładu o zmianie danych objętych umową, a w szczególności o zbyciu nieruchomości lub innym sposobie zaprzestania jej władania, wskazując nowego właściciela lub władającego, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy; 15. § 7 ust. 1 Regulaminu powiela zapis art. 6 ust. 1 ustawy; 16. § 7 ust. 2 - 4 Regulaminu normuje zasady reprezentacji osób fizycznych i prawnych przy zawieraniu umowy o zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które w istocie uregulowane zostały już przez ustawodawcę w przepisach Kodeksu cywilnego, a w odniesieniu do osób prawnych będących spółkami prawa handlowego – w przepisach Kodeksu spółek handlowych; 17. § 8 ust. 1 Regulaminu powtarza uregulowanie zawarte w art. 6 ust. 2 ustawy; 18. § 8 ust. 2 Regulaminu zawiera odesłanie do ust. 1, zatem w przypadku wyeliminowania § 8 ust. 1 Regulaminu, także ten przepis powinien być wyeliminowany; ponadto zawiera on regulację określającą podmiotowe właściwości osoby, która może stać się stroną umowy o zaopatrzenie w wodę, w sytuacji, gdy kryteria te zostały określone przez samego ustawodawcę w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy; 19. § 9 Regulaminu powiela zapis art. 6 ust. 3 ustawy i to jeszcze nie dosłownie; 20. § 10 Regulaminu wskazuje, iż treść umowy nie może ograniczać praw i obowiązków stron, wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych oraz postanowień Regulaminu, podczas gdy podobny – lecz szerzej określony - zakaz w tym zakresie wynika z art. 58 § 1 k.c.; ponadto w kwestionowanym przepisie uchwały brak jest zwrotu "w szczególności", co skutkuje stworzeniem wyliczenia na zasadzie numerus clausus, a w konsekwencji może implikować wniosek, że dopuszczalnym byłoby naruszanie prerogatyw i obowiązków stron wynikających z wszystkich aktów prawnych powszechnie obowiązujących innych niż te, które w nim wyegzemplifikowano; 21. § 11 ust. 2 Regulaminu, regulujący zasady i formy dokonywania zmian w umowie przekracza delegację ustawowej zawartą w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, który upoważnia organ stanowiący wyłącznie do unormowania szczegółowych warunków i trybu "zawierania" umów z odbiorcami usług, nie zaś kwestii dotyczących rozwiązania, czy zmiany umowy; ponadto zastrzeżenie rygoru nieważności dla formy pisemnej tej umowy, w akcie rangi podustawowej uchybia także art. 73 § 1 k.c., zgodnie z którym - jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej formę pisemną, czynność dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest nieważna tylko wtedy, gdy ustawa przewiduje rygor nieważności. 22. § 11 ust. 3 Regulaminu zakłada, iż strony mają prawo do rozwiązania umowy z zachowaniem 1 miesięcznego okresu wypowiedzenia, z zastrzeżeniem § 33 ust. 2 i 3, co pozwala Przedsiębiorcy na jednostronne rozwiązanie umowy z Odbiorcą bez ważnej przyczyny, a jedynie z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia i pozostaje w sprzeczności z podstawowymi założeniami ustawy, której celem jest zagwarantowanie ciągłości zaopatrzenia ludności w wodę zdatną do użytku, w tym do spożycia, a także odprowadzanie ścieków. 23. § 11 ust. 4 i 5 Regulaminu określa przypadki i konsekwencje wygaśnięcia umowy o zbiorowe zaopatrzenie w wodę, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej art. 19 ust. 2 ustawy; ustawodawca upoważnił organ stanowiący wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, a nie jej rozwiązywania lub zmiany; 24. § 12 ust. 1 Regulaminu w zakresie oznaczenia podmiotu uprawnionego do zawarcia umowy z Przedsiębiorcą, w przypadku, gdy nieruchomość zabudowana jest budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, stanowi powtórzenie art. 6 ust. 5 ustawy ; 25. § 12 ust. 2 Regulaminu określający prawo do zainstalowania wodomierzy mierzących zużycie wody przez wszystkie punkty czerpalne wody w danym budynku oraz obowiązek udostępnienia lokalu właścicielowi lub zarządcy w celu zainstalowania wodomierzy oraz dokonywania ich odczytów, legalizacji, konserwacji i wymiany, stanowi powielenie przepisu art. 6 ust. 8 ustawy; 26. § 13 ust. 1-3 Regulaminu stanowi powtórzenie zapisów ustawy przewidzianych w art. 6 ust. 6, 6a i 7 ustawy; 27. § 13 ust. 4 Regulaminu określający przesłanki rozwiązania umowy, co wykracza poza granicę delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy; 28. § 14 Regulaminu określający zasady rozliczenia należności stanowi powtórzenie ustawowe art. 26 ust. 1 ustawy; 29. § 15 ust. 1 i 2 Regulaminu powtarza i modyfikuje zasady obliczanie ilości zużytej wody określone w art. 27 ust. 1 ustawy; 30. § 15 ust. 3 Regulaminu powiela zapisy § 18 ust.1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ( Dz.U. nr 127, poz. 886 ze zm. - określanego dalej jako r.o.t.). Ponadto zapisy powyższego rozporządzenia zmodyfikowano, przewidując (czego ono samo nie czyni), iż sposób ustalenia ilości pobranej wody (w przypadku awarii wodomierza) może być przedmiotem ustaleń umownych (mających nadto pierwszeństwo przed zapisami rozporządzenia, o czym przesądza posłużenie się zwrotem "o ile umowa nie stanowi inaczej"). 31. § 16 Regulaminu regulujący materię dotyczącą sposobu obliczania ilości odprowadzanych ścieków stanowi powtórzenie regulacji art. 27 ust. 4-6 ustawy, zaś w części ust. 4 stanowi powtórzenie i modyfikację zapisów wspomnianego wyżej r.o.t.; 32. § 17 ust 2 zd. 2 Regulaminu określający dodatkowo zasady obliczania ilości pobranej wody, wykracza poza zasady określone w art. 27 ust. 1 ustawy oraz §18 ust. 1 r.o.t.; 33. § 17 ust. 4 Regulaminu określający warunki naliczenia odsetek ustawowych, zasady kierowania do odbiorcy upomnienia, pozostaje w sprzeczności z prawem z uwagi na przyznanie przedsiębiorstwu uprawnienia pobierania odsetek ustawowych, które są uprawnieniem o charakterze cywilnym, podlegającym kreacji w drodze umowy . Ponadto wykreowano po stronie Przedsiębiorstwa uprawnienia do odcięcia dostawy wody (po bezskutecznym upływie terminu do zapłaty), co uchybia art. 8 ust. 1 ustawy, rozszerzając zawarty w tym przepisie zamknięty katalog sytuacji, w których Przedsiębiorstwo może odciąć wodę. Stosownie zaś do punktu 2 art. 8 ust. 1 ustawy - odcięcie wody jest możliwe dopiero w przypadku nieuiszczenia należności za co najmniej 2 pełne okresy rozliczeniowe, zaś z kwestionowanego przepisu uchwały wynika, że możliwość odcięcia wody powstaje już w sytuacji uchybienia płatności za jeden okres rozliczeniowy; 34. § 17 ust. 5 Regulaminu stanowi powtórzenie wspomnianego wyżej art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy; 35. § 17 ust. 6 Regulaminu uprawnia Przedsiębiorstwo do zaliczenia należności z wpłat bieżących na poczet zaległych odsetek i zaległych opłat, podczas gdy ta materia unormowana jest w art. 451 § 1-3 k.c.; kwestionowany przepis w sposób wybiórczy i fragmentaryczny powiela przywołane przepisy Kodeksu cywilnego; 36. § 18 Regulaminu stanowi niedokładne powtórzenie art. 26 ustawy; 37. §19 Regulaminu reguluje rozdział pomiędzy Przedsiębiorstwo i Odbiorcę usług obowiązków związanych z budową przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego oraz instalacji i utrzymania wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, co w sposób kompleksowy uregulowane zostało już przez ustawodawcę w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, ponadto kwestionowany przepis Regulaminu w swojej treści odsyła do § 16 tegoż Regulaminu, który w przypadku podzielenia przez Sąd argumentów skargi, objęty zostanie stwierdzeniem nieważności, co w przypadku pozostawienia w mocy § 19 ust. 2 Regulaminu - skutkowałoby dekompozycją elementów syntaktycznych normy prawnej w nim wysłowionej; 38. § 20 ust. 1 Regulaminu wskazujący kto ma prawo wystąpienia o określenie warunków przyłączenia, w różny sposób kształtując sytuację osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości oraz osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, pozostaje w sprzeczności z art. 6 ust. 4 ustawy, który w sposób jednakowy traktującego oba te podmioty w zakresie uprawnień do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i nie nakładający na osoby korzystające z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym żadnych dodatkowych warunków. Brak jest zatem podstaw prawnych do różnicowania sytuacji tych podmiotów na etapie poprzedzającym zawarcie umowy. Ponadto § 20 ust. 1 in fine Regulaminu przyznano Przedsiębiorstwu prawo do określenia wzoru wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, a zatem w istocie stworzenie formularza urzędowego, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy. Brak jest w ustawie jakiejkolwiek podstawy prawnej do określania przez radę urzędowego wzoru wniosku o wydanie warunków przyłączenia, a tym samym organ ten nie mógł subdelegować tej kompetencji na Przedsiębiorstwo. Ponadto ustalenie wzoru formularza urzędowego oznaczałoby, iż Przedsiębiorstwo mogłoby nie uwzględniać wszystkich tych wniosków, które zostały złożone w formie niezgodnej z określonym przez nie wzorem, stawiając w uprzywilejowanej pozycji wobec Odbiorców usług, podczas gdy zbudowany przez ustawodawcę system relacji Przedsiębiorstwo- Odbiorca usług, opiera się na założeniu równości tych podmiotów, jako stron stosunku cywilnoprawnego. Wszelkie uprawnienia władcze Przedsiębiorstwa mają zaś wprost swoje oparcie ustawowe i bez wyraźnego upoważnienia zawartego w tejże ustawie nie mogą być w sposób dowolny poszerzane; 39. § 20 ust. 2 Regulaminu wskazujący, że do wniosku o wydanie warunków przyłączenia należy dołączyć dokument stanowiący tytuł prawny do nieruchomości oraz mapę zasadniczą "z określonym stanem prawnym nieruchomości do której ma nastąpić przyłączenie oraz przyległej ulicy bądź drogi", wykracza poza cele, którym dokumenty te mają służyć i kreuje uprawnienie Przedsiębiorstwa do gromadzenia nadmiaru informacji, w tym o charakterze sensytywnym. Nadto ustawodawca wprost przesądza o braku obowiązku przedkładania jakichkolwiek dokumentów wskazując w art. 6 ust. 2 ustawy, że do zawarcia umowy wystarczy spełnić wyłącznie dwie przesłanki - techniczną w postaci fizycznego połączenia z siecią oraz formalną - w postaci złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Z delegacji zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wynika, iż warunki techniczne przyłączenia do sieci winny być raczej określone w akcie prawa miejscowego, jakim jest Regulamin, a nie w akcie indywidualnym. Z praktycznego punktu widzenia trudno jednak wyobrazić sobie przeprowadzenie jakiejkolwiek inwestycji związanej z budową przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego bez określenia jego parametrów indywidualnie dla każdej nieruchomości. Takie parametry jak: uwarunkowania gruntowe, usytuowanie nieruchomości względem sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, czy zamierzona ilość pobieranej wody lub ilość odprowadzanych ścieków, są ściśle związane z konkretną nieruchomością i nie da się ich zapisać w regulaminie w sposób na tyle uniwersalny, aby pasował on wprost do każdej z podłączanych nieruchomości. Z uwagi na powyższe, pomimo wątpliwości prawnych w tym zakresie – zdaniem Prokuratora - wydaje się, iż prawidłowa realizacja procesu budowlanego wymaga, aby Przedsiębiorstwo indywidualnie dla każdego Odbiorcy opracowywało "warunki techniczne przyłączenia do sieci" (których treść powinna się oczywiście mieścić w ogólniejszych ramach, nakreślonych przez Radę w Regulaminie, zgodnie z wymogami stawianymi w art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy). Zupełnie osobną kwestią jest to, czy do takiego wniosku o wydanie warunków można żądać przedkładania dodatkowych dokumentów i jakich. W ocenie skarżącego, odwołującego się do zasad dokonywania zgłoszenia robót oraz uzyskania pozwolenia na budowę, niedopuszczalnym jawi się stawianie w Regulaminie przyszłemu Odbiorcy usług obowiązków dostarczenia Przedsiębiorstwu dokumentów dalej idących niż te, których wymaga Prawo budowlane. Przedsiębiorca może żądać okazania tylko takich dokumentów, które są niezbędne do tego, aby przedsiębiorstwo mogło zindywidualizować nieruchomość, dla której ma określić warunki techniczne przyłączenia. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw do nakładania (tak jak to uczyniono w kwestionowanym przepisie) obowiązku dołączenia przez Odbiorcę dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości. Co więcej - skoro zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy - obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków, jest całkowicie oderwany od tego, czy Odbiorca posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie – to w ogóle wątpliwym jest (i to już na etapie wydawania warunków przyłączenia do sieci) badanie przez Przedsiębiorstwo stosunków własnościowych na danej nieruchomości. Lokalny prawodawca winien również rozważyć, czy dla sporządzenia takich warunków niezbędne jest (w myśl zasady adekwatności) żądanie przedłożenia mapy zasadniczej. Owszem- tylko na takiej mapie zaznaczone są media położone na nieruchomości, ale przecież Przedsiębiorstwo winno w ramach własnych zasobów prowadzić ewidencję położenia w terenie jego własnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, stąd uzasadnioną jest konstatacja, iż dla należytego zlokalizowania nieruchomości i jej indywidualizacji (co jest niezbędne do określenia warunków przyłączenia do sieci) wystarczające byłoby przedłożenie przez Odbiorcę kopii mapy ewidencyjnej (wielokrotnie tańszej w uzyskaniu od mapy zasadniczej); stwierdzenie nieważności §19 i §20 Regulaminu skutkuje tym, iż skarżony akt prawa miejscowego nie wypełnia minimum prawodawczego z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy, tj. nie określa warunków przyłączenia do sieci; 40. § 21 ust. 1 Regulaminu powiela obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 ustawy; 41. § 21 ust. 2 Regulaminu odnoszący się do wydawania "warunków technicznych", nie posiada żadnej wyraźnej podstawy prawej, a podyktowane jest bardziej względami praktycznymi; o ile zatem dopuścić można możliwość ich wydawania, to pod tym tylko warunkiem, że Regulamin będzie określał warunki brzegowe, w ramach których będzie mogło się poruszać Przedsiębiorstwo (stosownie do wymogu wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy), tak aby Odbiorcy chronieni byli przed arbitralnością jego działań w tej sferze; 42. § 23 Regulaminu nakłada obowiązek uzyskania zgody zakładu na przystąpienie do realizacji przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, uprawniający zakład do określenia wzoru wniosku o wyrażenie zgody, podczas gdy rada gminy nie ma zatem żadnych uprawnień, aby na uczestników procesu budowlanego nakładać jakiekolwiek dodatkowe obowiązki, czy kreowania po stronie Przedsiębiorcy kolejnego uprawnienia do stworzenia wzoru formularza urzędowego; 43. § 25 ust. 2 Regulaminu określa niewynikające z ustawy i nieznajdujące uzasadnienia w delegacji ustawowej obowiązki przedłożenia całego szeregu wymienionych dokumentów: 1) inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, 2) protokołu zagęszczenia gruntu w pasie drogowym, 3) protokołu od zarządcy drogi o przywróceniu nawierzchni do stanu pierwotnego; 44. § 28 ust. 1-4 Regulaminu określa zasady związane z tym - kto i jakie koszty ponosi w zakresie montażu i utrzymania wodomierzy i urządzeń pomiarowych, które dotyczą materii kompleksowo uregulowanej w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, a w zakresie urządzeń pomiarowych zainstalowanych na punktach czerpania wody - w art. 6 ust. 8 ustawy. 45. § 31 i § 33 Regulaminu określa katalog sytuacji, w których Przedsiębiorstwo uprawnione jest do ograniczenia lub wstrzymania dostaw wody, co narusza delegację ustawową określoną w art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy, która uprawnia do określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, co oznacza, iż przedmiotem Regulaminu ma być określenie tego, jak ma się zachować Przedsiębiorstwo w sytuacji, gdy dojdzie już do ograniczenia lub obniżenia jakości świadczonych usług, a nie określenie tego - jakie okoliczności uprawniają Przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług; 46. § 32 Regulaminu określa katalog okoliczności uprawniających Przedsiębiorstwo do odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, powtarzając, a częściowo modyfikując art. 8 ust. 1 ustawy; w tym § 32 ust. 4 zastrzega, iż odcięcie dostaw wody lub zamknięcie przyłącza uprawnia Przedsiębiorstwo do rozwiązania umowy bez wypowiedzenia, czym wkroczono w materię umowną przewidzianą w art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy oraz przekroczono zakres upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, które uprawnia wyłącznie do regulowania kwestii zawierania, a nie rozwiązywania umów. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Przedmiotowa uchwała nie została bowiem w jakiejkolwiek części zakwestionowana przez organ nadzoru. Nie budziła również kontrowersji ze strony mieszkańców gminy. Brak było i jest nadal zastrzeżeń co do prawidłowości jej zapisów. Uchwała w swej treści nie odbiega zasadniczo od uchwał w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, które obowiązują w innych gminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego ( art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. ). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 282 – określanego dalej jako r.z.t.p.). Zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, a jego "regulaminowy" charakter nie powoduje, że mają w odniesieniu do niego zastosowanie inne zasady niż w stosunku do innych aktów prawa miejscowego, w szczególności że może on powtarzać przepisów ustawowych lub ich modyfikować (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. , sygn. akt II OSK 370/07). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 19 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy "rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego". Ust. 2 tego artykułu określa elementy treści Regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, iż zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do r.z.t.p. w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07, LEX nr 446997). Regulaminy mają charakter prawa miejscowego, w związku z czym wynikające z nich uprawnienia i obowiązki muszą w sposób precyzyjny znajdować umocowanie w delegacji ustawowej na podstawie, której są tworzone. Nadto wynikające z niego regulacje stanowić mogą ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej, w związku z czym podstawy do ich wprowadzenia muszą być interpretowane w sposób zawężający. Zauważyć przy tym należy, że w doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że wyliczenie zawarte w art. 19 ust. 2 ustawy stanowi konieczne minimum jakie w treści uchwalonego aktu musi się znaleźć ( por. J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz. ABC 2011, t. 1 i 2 do art. 19 wyrok WSA w Opolu z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 20/07. ). Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych obligatoryjnych elementów regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Na co słusznie zwrócił uwagę Prokurator kwestionując zapisy §19 i 20 uchwały. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego jest prawie cała uchwała. Skarżący podnosi, iż lokalny prawodawca podejmując zaskarżony akt przekroczył zakres upoważnienia ustawowego, dopuścił się licznych powtórzeń zapisów ustawowych, w stosunku do niektórych zapisów ustawowych dokonał niedopuszczalnej modyfikacji. Odnosząc się natomiast do poszczególnych zarzutów formułowanych przez skarżącego, zgodzić się należy z oceną, iż w § 1 ust. 1 Regulaminu z naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy określono ramy przedmiotowe Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Regulamin powinien bowiem określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, tymczasem Rada wskazała, iż "regulamin określa zasady prowadzenia i warunki korzystania z usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi za pomocą urządzeń wodociągowych oraz zbiorowego odprowadzania ścieków za pomocą urządzeń kanalizacyjnych na terenie gminy". Analiza obu przepisów prowadzić musi do wniosku, iż ich regulacja nie jest tożsama i lokalny ustawodawca określając zakres przedmiotowy uchwalanego aktu naruszył granice wyznaczone przez przepis stanowiący delegację ustawową dla tego aktu prawa miejscowego. W przepisach §1 ust. 2 pkt 1- 4 i 7 Regulaminu, Rada powtórzyła definicje legalne zawarte odpowiednio w art. 2 pkt 3,14, 15,16 i 19 ustawy, zaś w § 1 ust. 2 pkt 5, 6 i 8 Regulaminu wprowadziła definicje legalne takich pojęć jak: "wodomierz", "wodomierz dodatkowy" i "wodomierz własny". Tymi dwoma pojęciami posługuje się ustawa, jednakże ich nie definiuje. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do powtarzania czy też tworzenia własnych definicji legalnych w zaskarżonym akcie. Jak już wskazano wcześniej, ich formułowanie jest dopuszczalne jedynie w przypadku wyraźnego umocowania w tym zakresie w treści ustawy ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 570/06 ) Zgodzić się należy z oceną skarżącego, iż § 2 pkt 1 Regulaminu, stanowi powtórzenie zapisu art. 5 ust. 1 ustawy, § 2 pkt 2 Regulaminu stanowi powtórzenie art. 21 ust. 1 ustawy, a § 2 pkt 9 Regulaminu stanowi powtórzenie obowiązku nałożonego art. 5 ust. 1 ustawy. Ponadto § 2 pkt 6 Regulaminu jest częściowym powtórzeniem art. 5 ust. 1 a ustawy. W zakwestionowanym § 3 pkt 2 Regulaminu Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisu ustawy, częściowo bowiem dosłownie powtarza zapis art. 7 ustawy, jednakże pomija określony ustawowo obowiązek okazania "legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia", co jest warunkiem wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do innych osób. Ponadto lokalna regulacja narusza art. 7 ustawy, który tworzy katalog zamknięty czynności uprawniających osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do innych osób. Katalog ten – jak słusznie zauważa skarżący – nie poddaje się modyfikacjom ani też dookreśleniu w treści regulaminu. Tymczasem w treści § 3 pkt 2 lit. f uchwały, Rada zawarła zapis, iż "Zakład ma prawo do wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego, należących do osób, o których mowa w § 8, § 12 ust. 1 oraz § 13 ust. 1 i 3, w celu usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, stanowiącego własność zakładu", pomijając warunek, wynikający z art. 7 pkt 6 ustawy, iż dotyczy to sytuacji "jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1, tak stanowi". Ta modyfikacja w sposób istotny zmienia treść przepisu, przekształcając uprawnienie uwarunkowane stosownym zapisem umowy, w uprawnienie nieobarczone żadnym szczególnym warunkiem. W oparciu o zapis uchwały, osoby reprezentujące przedsiębiorstwo, niezależnie od tego czy zawarta z np. z Odbiorcą usług umowa, uprawnia ich do tego (co jest warunkiem określonym w ustawie), mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego, należących do osób, o których mowa w § 8, § 12 ust. 1 oraz § 13 ust. 1 i 3, w celu usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, stanowiącego własność zakładu. Zapis uchwały zatem w sposób istotny zmienia zapis ustawy, co uznać należy, za niedopuszczalne w świetle wcześniej wskazanych uwag. Zwrócić należy również uwagę na regulację § 3 pkt 3 Regulaminu w zakresie, w jakim wskazuje zasady naprawienia szkód powstałych w wyniku prac konserwacyjnych, który podejmuje się Przedsiębiorstwa dotyczy okoliczności uregulowanych już w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 380 – określany dalej jako k.c.), w tym art. 415 k.c., który stanowi: "Kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia". Wbrew zarzutom skarżącego § 4 pkt 4 Regulaminu nie przerzuca na odbiorcę usług obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania wodomierza głównego z naruszeniem art. 15 ust. 3 ustawy, które w myśl ustawy ponosić powinno przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, albowiem nie odnosi się on do utrzymania samego wodomierza, lecz pomieszczeń w których ten wodomierz się znajduje. Sąd podziela natomiast ocenę skarżącego odnośnie § 4 pkt 6 Regulaminu, zgodnie z którym Odbiorca usług ma obowiązek uzgadniać z zakładem sprawy drzew lub krzewów oraz zabudowy w pasie sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Przepis ten nie spełnia wymogu jednoznacznego i wyczerpującego wskazania okoliczności, w których znajdzie zastosowanie, co uchybia § 145 ust. 2 załącznika do r.w.t.p., bowiem nie określa w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych, w jakich okolicznościach aktualizuje się ten obowiązek. Nie jest bowiem jasne, co prawodawca lokalny miał na myśli używając zwrotu "sprawy drzew i krzewów". Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do absurdalnych wniosków, iż w tym zakresie mieści się nie tylko kwestia nasadzeń, czy też wycinki, ale także sprawy pielęgnacji, co niewątpliwie nie ma żadnego związku z przedmiotem regulacji uchwały. Podobnie niejasny jest zwrot "w pasie sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej", bowiem nie wynika z niego, ani też z żadnego innego przepisu uchwały, czy nawet ustawy, co należy rozumieć przez pojęcie "pasa sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej", jakie parametry w przestrzeni taki pas posiada. Powstaje zatem trudność w zidentyfikowaniu, w którym miejscu przestrzeni przy zabudowie, obowiązek uzgodnienia powstaje. Zasada poprawnej legislacji zawiera w sobie w szczególności wymóg określoności prawa oraz nakaz dochowania odpowiedniego trybu jego stanowienia. Odnosi się ona do wszelkich regulacji, w szczególności tych, które kształtują pozycję prawną podmiotów konstytucyjnych praw i wolności. Wynika z niej obowiązek formułowania przepisów w sposób jasny oraz komunikatywny, co wiąże się z tym, że jest ona związana funkcjonalnie z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z kolei nałożenie obowiązku "uzgadniania zabudowy w pasie sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej", pozostaje w sprzeczności z przepisami regulującymi obowiązki inwestora w procesie budowlanym. Żaden z przepisów prawa, które określają te obowiązki, tj. np. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199) czy też ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – określana dalej jako u.p.b.), nie zobowiązują inwestora do uzgodnienia zagospodarowania nieruchomości z przedsiębiorstwem wodno – kanalizacyjnym. Nie znajduje on również uzasadnienia w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Wprowadzenie takiego obowiązku, stanowiącego ograniczenie wolności budowlanej aktem wykonawczym jest niedopuszczalne. Niewątpliwie zatem, rada gminy przekroczyła w tym zakresie granice przyznanego upoważnienia. Także z naruszeniem prawa w § 4 pkt 7 Regulaminu wprowadzono obowiązek terminowego uiszczania przez Odbiorcę usług należności za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki, zgodnie z wystawionymi przez zakład fakturami. Wprowadzając ten zapis, Rada ingeruje przede wszystkim w materię o charakterze cywilnoprawnym, zastrzeżoną w istocie na rzecz stron kształtujących ich stosunki prawne. Tym nie mniej, zauważyć trzeba również, że kwestie rozliczeń ilości pobranej wody i odprowadzanych ścieków reguluje art. 27 ustawy oraz § 17 ust. 1 Ten ostatni przepis stanowi, że odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wysłania lub dostarczenia w inny sposób. Z kolei w odniesieniu do § 4 pkt 8 Regulaminu jego regulacja narusza prawo. Inaczej jednak, niż to opisał skarżący, który stwierdził, iż nakładając na Odbiorcę usług obowiązek poniesienia kosztów likwidacji istniejącego przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, w związku z realizacją nowego przyłącza do tej samej nieruchomości, jeżeli właścicielem istniejącego przyłącza jest odbiorca usług, organ narusza art. 140 k.c. Wskazanego przepisu nie można odczytywać, w sposób wskazany w skardze, tj. iż nakłada na Odbiorcę obowiązek likwidacji przyłącza. Formułuje on jedynie obowiązek poniesienia stosownych kosztów takiej likwidacji, a zatem pozostaje w relacji z art. 15 ust. 2 ustawy, w myśl którego koszty realizacji przyłącza, a w tym zakresie koszty usunięcia starego przyłącza ponosi osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W ocenie Sądu zatem przepis ten stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawy. Za naruszający przepisy prawa uznać należy także § 4 pkt 9 Regulaminu w zakresie, w jakim nakłada on na odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych posiadających własne ujęcia wody obowiązek informowania i zapewnienia opomiarowania wody z nich pobieranej. Analiza ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków prowadzi do wniosku, iż na odbiorcach usług wodociągowo-kanalizacyjnych posiadających własne ujęcia wody nie spoczywa ustawowy obowiązek instalowania urządzeń pomiarowych, tj. przyrządów pomiarowych mierzących ilość odprowadzanych ścieków, znajdujący się na przyłączu kanalizacyjnym ani też obowiązek instalowania innych przyrządów pomiarowych, takich jak wodomierze. Konieczność instalacji dodatkowego wodomierza została przewidziana jedynie w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanej w art. 27 ust. 6 ustawy. Ustawowy obowiązek zainstalowania urządzeń pomiarowych ma charakter wyjątkowy, dotyczy wyłącznie urządzeń pomiarowych służących do określania ilości i jakości ścieków przemysłowych i spoczywa na dostawcy ścieków przemysłowych wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych (art. 10 pkt 6 ustawy). W sytuacji, gdy nie można wskazać ustawowego źródła obowiązku odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych instalowania urządzeń pomiarowych, nie jest dopuszczalne przyjęcie, że na podstawie upoważnienia do określania obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, a w tym szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, możliwe jest nałożenie takiego obowiązku w drodze regulaminu będącego aktem pod ustawowym poprzez wiążące ukształtowanie treści umowy o charakterze cywilnoprawnym. Z kolei w § 4 pkt 11 uchwały zobowiązano Odbiorcę usług, świadczonych na podstawie regulaminu do powiadamiania przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkownika lokalu. Takie unormowanie nakłada na odbiorcę usług dodatkowy, niewynikający z art. 19 (stanowiącego delegację ustawową do wydania aktu) obowiązek. Skoro ustawodawca nie upoważnił rady gminy do nałożenia na obywatela/mieszkańca gminy takiego obciążenia, to zgodnie z tym co wcześniej wielokrotnie podnoszono i w tym wypadku taki obowiązek nie mógł być uchwałą nałożony . W przepisie § 7 ust. 1 Regulaminu powielono zapis art. 6 ust. 1 ustawy, zaś w § 7 ust. 2-4 Regulaminu unormowano zasady reprezentacji osób fizycznych i prawnych przy zawieraniu umowy o zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które w istocie uregulowane zostały już przez ustawodawcę w przepisach k.c. , a w odniesieniu do osób prawnych będących spółkami prawa handlowego – w przepisach ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeksu spółek handlowych ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1578 ze zm.). Przepis § 8 ust. 1 Regulaminu powtarza uregulowanie zawarte w art. 6 ust. 2 ustawy. § 8 ust. 2 Regulaminu zawiera natomiast odesłanie do ust. 1, a zatem z uwagi na zakwestionowanie § 8 ust. 1 Regulaminu, także ten przepis uznać należy za wadliwy. Ponadto § 8 ust. 2 Regulaminu zawiera regulację określającą podmiotowe właściwości osoby, która może stać się stroną umowy o zaopatrzenie w wodę, w sytuacji, gdy kryteria te zostały określone w sposób wyczerpujący przez samego ustawodawcę w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy. W § 9 Regulaminu lokalny uchwałodawca powielił przepis art. 6 ust. 3 ustawy. Za istotnie naruszający przepisy prawa uznać należy § 10 Regulaminu, który "stanowi, że treść umowy nie może ograniczać praw i obowiązków stron, wynikających z przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139), z przepisów wykonawczych oraz postanowień Regulaminu". Regulacja ta narusza normę wynikającą z art. 58 k.c., który stanowi, iż czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. Co oznacza de facto, że treść umowy, o jakiej mowa wyżej w istocie nie może naruszać praw i obowiązków wynikających z jakiejkolwiek ustawy, a nie tylko ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Wprowadzona § 10 regulacja stanowi niedopuszczalne zawężenie ogólnie obowiązującej zasady prawa cywilnego. Za wykraczający poza delegację ustawową uznać należy także przepis § 11 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym "umowa może zostać zmieniona po dokonaniu uzgodnień przez strony. Zmiana następuje poprzez podpisanie aneksu w formie pisemnej pod rygorem nieważności". Wbrew zarzutom skargi przepis art. 73 § 1 k.c. nie stanowi przeszkody do zastrzeżenia przez strony w umowie rygoru nieważności w przypadku niedochowania formy pisemnej, co wynika z art. 74 i 76 k.c. i ma to zastosowanie również do zmiany umowy ( art. 77 § 1 k.c.). Jednakże jest to materia, którą reguluje się umową stron, a nie regulaminem. Również przepisy § 11 ust. 3 – 5 oraz § 13 ust. 4 Regulaminu określające przypadki rozwiązania lub wygaśnięcia umowy o zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, przekraczają granice delegacji ustawowej naruszając art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy. W orzecznictwie wskazuje się, że rada gminy uchwalając przedmiotową uchwałę nie jest władna do unormowania tych kwestii w ramach aktu prawa miejscowego, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13 ; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13). Jakkolwiek poprzez użycie w art. 19 ust. 2 ustawy sformułowania "w tym", ustawodawca dopuścił wprowadzenie do regulaminu także zapisów spoza katalogu spraw wymienionych w tym przepisie, jednak pamiętać trzeba, że ograniczenie tzw. swobody zawierania umów, wynikającej z art. 3531 k.c. musi wyraźnie wynikać z przepisu ustawy. Jak już wyżej wskazano, omawiane upoważnienie ustawowe dotyczy wyraźnie tylko warunków i trybu zawierania umów, zatem z woli ustawodawcy, poza kompetencjami Rady pozostaje stanowienie w kwestii rozwiązania umowy. O słuszności takiego stanowiska świadczy dodatkowo także brzmienie art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, w którym prawodawca zaliczył warunki wypowiedzenia do koniecznych elementów umowy (np. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 20/07). Jeśli chodzi o § 12 ust. 1 Regulaminu, w zakresie oznaczenia podmiotu uprawnionego do zawarcia umowy z Przedsiębiorcą, w przypadku gdy nieruchomość zabudowana jest budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, stanowi powtórzenie art. 6 ust. 5 ustawy. Przepis § 12 ust. 2 Regulaminu określający prawo do zainstalowania wodomierzy mierzących zużycie wody przez wszystkie punkty czerpalne wody w danym budynku oraz obowiązek udostępnienia lokalu właścicielowi lub zarządcy w celu zainstalowania wodomierzy oraz dokonywania ich odczytów, legalizacji, konserwacji i wymiany, stanowi powielenie przepisu art. 6 ust. 8 ustawy. Z kolei § 13 ust. 1-3 Regulaminu stanowi powtórzenie zapisów ustawy przewidzianych w art. 6 ust. 6, 6a i 7 ustawy, zaś § 14 Regulaminu określający zasady rozliczenia należności stanowi powtórzenie ustawowej regulacji zawartej w art. 26 ust. 1 ustawy. Zgodnie z § 15 ust. 1 – 3 Regulaminu ilość dostarczonej wody ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego na przyłączu oraz wodomierza dodatkowego, z wyjątkiem przypadku określonego w § 13 ust. 1, kiedy to ilość dostarczonej wody ustala się na podstawie wskazań wodomierzy mierzących zużycie wody przez wszystkie punkty czerpalne wody w budynku, z uwzględnieniem wskazań wodomierza głównego (ust.1). W przypadku braku wodomierza głównego, ilość dostarczonej wody ustal się w oparciu o przeciętne normy zużycia wody dla poszczególnych grup odbiorców usług, na podstawie odrębnych przepisów (ust. 2). W przypadku niesprawności wodomierzy, o których mowa w ust. 1, jeżeli umowa nie stanowi inaczej, ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 3 miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności wodomierzy, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby niesprawności wodomierzy (ust. 3). Tymczasem jak wynika z treści art. 27 ust. 1 ustawy ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się wyłącznie na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Tym samym wskazania wodomierza dodatkowego nie mogą stanowić podstawy rozliczenia zużycia wody. Szczególną okoliczność rozliczania zużycia wody określa § 18 ust. 1 r.o.t., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania wodomierza głównego ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 3 miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności działania wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza. Różnica w odniesieniu do regulacji Regulaminu dotyczy wprowadzenia w tym ostatnim zapisu, iż regulacja ta ma zastosowanie "jeżeli umowa nie stanowi inaczej". Ustawa nie przewiduje takiego wyłączenia. Sąd zgadza się również z oceną Prokuratora, iż § 16 Regulaminu, który reguluje materię dotyczącą sposobu obliczania ilości odprowadzanych ścieków stanowi powtórzenie regulacji art. 27 ust. 4-6 ustawy i art. 16 ust. 4 r.o.t. Z kolei w § 17 ust 2 zd. 2 Regulaminu, określono dodatkowo zasady obliczania ilości pobranej wody, wykraczając poza zasady określone w art. 27 ust. 1 ustawy oraz § 18 ust. 1 r.o.t. Dalej w § 17 ust. 4 Regulaminu wskazano, że "jeżeli opłaty nie zostaną wniesione przez odbiorcę usług w oznaczonym terminie, zakład nalicza odsetki ustawowe oraz wysyła upomnienie wyznaczając dodatkowy 14-dniowy termin zapłaty, uprzedzając równocześnie o możliwości zamknięcia przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego". Wprowadzenie obowiązku uiszczenia odsetek ustawowych, zgodnie z art. 359 § 1 k.c. nastąpić może w drodze czynności prawnej albo z ustawy, na podstawie orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. Rada gminy nie została w oparciu o art. 19 ust. 2 ustawy upoważniona do wprowadzenia tego rodzaju obowiązku. Przepis § 17 ust. 5 Regulaminu stanowi powtórzenie wspomnianego wyżej art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z kolei w § 17 ust. 6 Regulaminu zawarto zapis, iż w przypadku powstania długu po stronie odbiorcy usług na skutek nieuiszczenia należności, zakład może na zasadach ogólnych zaliczyć należność z wpłat bieżących na poczet zaległych odsetek i zaległych opłat. Jest to powtórzenie reguły wynikającej z art. 451 § 1 k.c. Wskazane unormowanie nie znajduje upoważnienia w podstawie materialnoprawnej regulaminu, a więc w treści art. 19 ust. 2 ustawy. Ponadto podlega regulacji w innym akcie rangi ustawowej, co czyni tą regulację niezgodną z § 137 r.w.t.p. i niewątpliwie świadczy o przekroczeniu granic delegacji ustawowej. Natomiast § 18 Regulaminu stanowi nieprecyzyjne powtórzenie art. 26 ust. 2 i 3 ustawy. Z kolei § 19 Regulaminu, w którym uregulowano rozdział pomiędzy Przedsiębiorstwo i Odbiorcę usług obowiązków związanych z budową przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego oraz instalacji i utrzymania wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, narusza art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, który w sposób kompleksowy reguluje wskazane kwestie. Jako zasadny należało również uznać zarzut skargi dotyczący wadliwości § 20 ust. 1 zdanie trzecie i § 23 Regulaminu, wynikającej z przyznania przedsiębiorstwu wodociągowo – kanalizacyjnemu kompetencji do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci oraz wzoru wniosku o uzyskanie zgody na realizację robót budowlanych. Rada Gminy dokonała bowiem niedopuszczalnej subdelegacji na przedsiębiorstwo swoich kompetencji . Nie upoważnia do tego art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy, zgodnie z którym regulamin określa także "warunki przyłączenia do sieci" i "techniczne warunków określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych". Zresztą w ogóle ustawa nie przewiduje możliwości określania tego rodzaju wzorów wniosków - jako urzędowych formularzy. Ponadto zgodzić się należy ze skarżącym, iż przepis § 20 ust. 1 Regulaminu określa, w sposób pozostający w wyraźnej sprzeczności z art. 6 ust. 4 ustawy podmioty, którym przysługuje prawo wystąpienia o określenie warunków przyłączenia, w różny sposób określając sytuację osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości oraz osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca w sposób równy traktuje oba te podmioty i nie formułuje wobec nich odmiennych warunków. Ustawa nie daje lokalnemu prawodawcy upoważnienia do różnicowania sytuacji tych podmiotów na etapie poprzedzającym zawarcie umowy. § 21 ust. 1 Regulaminu stanowi powtórzenie regulacji art. 15 ust. 2 ustawy. Jako niezgodny z prawem należy również uznać § 20 ust. 2 i § 25 ust. 2 Regulaminu, które nakładają na odbiorcę usług obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem o ustalenie warunków technicznych przyłączenia, oraz wnioskiem o przyłączenie do sieci, a także do protokołu odbioru przyłącza dodatkowych dokumentów. Przepisy ustawy nie zawierają podstaw do określenia takiego wymogu w stosunku do wymienionych wniosków. W szczególności brak jest podstaw do żądania dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, skoro obowiązek taki nie znajduje oparcia również w przepisach u.p.b. Stosownie bowiem do art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 u.p.b. do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz do zgłoszenia realizacji określonych robót budowlanych inwestor obowiązany jest dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie znajduje również uzasadnienia, zarówno w przepisach ustawy, jak również w innych ustawach nakładanie na stronę obowiązku przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, która w świetle art. 43 ust. 1 i 1a u.p.b. nie zawsze jest sporządzana w procesie budowlanym, a także protokołu zagęszczenia gruntu w pasie drogowym, protokołu od zarządcy drogi o przywróceniu nawierzchni do stanu pierwotnego, które dotyczą informacji niemieszczących się w granicach zadań realizowanych przez Przedsiębiorstwo. Sąd podziela również stanowisko skarżącego, iż organ w § 21 ust. 2 Regulaminu wskazując, że szczegółowe warunki techniczne realizacji nowego przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego określa zakład, winien był jednocześnie określić warunki, którymi powinno kierować się Przedsiębiorstwo dokonując tej czynności, tak aby Odbiorcy byli chronieni przed arbitralnością jego działań. Zasadnie również skarżący zarzuca, iż § 23 Regulaminu nakładający obowiązek uzyskania zgody zakładu na przystąpienie do realizacji przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, nie znajduje żadnego oparcia ani w ustawie, ani też w innych obowiązujących przepisach, a w konsekwencji został on uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż budowa przyłącza jest jedną z czynności procesu budowlanego, regulowanego przepisami prawa budowlanego, które nie wymagają uzyskania przez inwestora zgody Przedsiębiorstwa wodociągowego na rozpoczęcie robót budowalnych. Trafnie skarżący zauważył, iż o ile można zgodzić się z potrzebą przyznania Przedsiębiorstwu formy kontroli nad sposobem wykonania przyłącza, zwłaszcza nad procesem jego podłączania do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, to niewątpliwie nie ma żadnych argumentów natury zarówno jurydycznej, jak i faktycznej do wyrażania zgody na rozpoczęcie budowy przyłącza. Z tych samych powodów brak jest również podstaw do nakładania określonego w § 24 Regulaminu obowiązku informowania Przedsiębiorstwa o przystąpieniu do budowy przyłącza i to 5 dni przed jego rozpoczęciem. Przepis § 28 ust. 1-4 Regulaminu, w którym określono zasady związane z tym - kto i jakie koszty ponosi w zakresie montażu i utrzymania wodomierzy i urządzeń pomiarowych, po pierwsze odnosi się do materii ustawowej, którą kompleksowo uregulowano w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, a w zakresie urządzeń pomiarowych zainstalowanych na punktach czerpania wody - w art. 6 ust. 8 ustawy. Natomiast przepis § 32 ust. 1 – 3 Regulaminu stanowi powtórzenie art. 8 ustawy i to z niedopuszczalną jego modyfikacją. Zawiera on bowiem zapis w § 32 ust. 1 pkt 5 Regulaminu, którego przywołany przepis ustawy nie zawiera, bowiem wskazano w nim dodatkową okoliczność uprawniającą zakład do odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, tj. gdy stwierdzono działania wpływające na zmianę, zatrzymanie lub utratę właściwości lub funkcji metrologicznych wodomierza lub urządzenia pomiarowego. Ponadto w § 32 ust. 4 Regulaminu zastrzeżono, iż odcięcie dostawy wody lub zamknięcie przyłącza uprawnia Przedsiębiorstwo do rozwiązania umowy bez wypowiedzenia, wkraczając tym samym w materię, która winna być regulowana umową zgodnie z art. 6 ust 3 pkt 6 ustawy, przekraczając delegację z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, która upoważnia wyłącznie do regulowania kwestii zawierania , a nie rozwiązywania umów. Z kolei w treści § 31 i 33 Regulaminu Rada Gminy przewidziała możliwość ograniczenia lub wstrzymania przez przedsiębiorstwo usług. Przepisy gminne nie mogą ograniczać sfery praw oraz uprawnień obywatelskich wynikających z prawa cywilnego i innych działów prawa. Wskazać należy, że możliwość wstrzymania dostaw wody została określona w art. 8 ustawy. Uprawnienie rad gmin do stanowienia przepisów gminnych w zakresie zadań własnych doznaje ograniczenia w wypadkach, w których określone sprawy z tej dziedziny uregulowane zostały przepisami wyższego rzędu np. ustawą. Z prawa odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego przedsiębiorstwo może zrobić użytek, jeżeli zostanie spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 8 ust. 1 ustawy oraz przedsiębiorstwo spełni obowiązki informacyjne, wskazane w ust. 3 tego przepisu. Rada gminy nie może w drodze aktów prawa miejscowego korygować w dowolny sposób listy tych przesłanek, gdyż stanowi ona katalog zamknięty. Przedmiotowy akt prawa miejscowego, wobec braku upoważnienia ustawowego, nie może nadawać przedsiębiorstwu tak szerokich uprawnień. Zgodzić się należy ze skarżącym, że przedmiotem Regulaminu ma być określenie tego, jak ma się zachować Przedsiębiorstwo w sytuacji, gdy ziści się jedna z przesłanek wskazanych w art. 8 ustawy, tj. gdy dojdzie już do ograniczenia lub obniżenia jakości świadczonych usług, a nie określenie tego - jakie okoliczności uprawniają Przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Pozostawienie powyższych przepisów Regulaminu prowadziłoby ponadto do wyłączenia ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej Przedsiębiorstwa. Wskazane uchybienia mają niewątpliwie charakter istotnych. Z uwagi na ich znaczenie oraz zakres, konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, tym bardziej, iż poprzez zakwestionowanie § 19 i 20 Regulaminu, nie zawiera on obligatoryjnego elementu wskazanego w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.