VII SA/Wa 508/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Uczelni [...] w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie topoli czarnej i ustalenia opłaty za usunięcie tego drzewa I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Uczelni [...] w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...][...] działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), art. 83 a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1651) oraz art. art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Uczelni [...] z siedzibą w [...] (dalej zwanej "skarżącą", "Uczelnią") uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2015 r., nr [...] którą [...] Konserwator Zabytków zezwolił Uczelni na usunięcie topoli czarnej, rosnącej na nieruchomości przy ul [...]w [...] na terenie działki ew. nr [...]i ustalił opłatę za usunięcie ww. drzewa w wysokości 37 315,27 zł i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z akt sprawy wynikało, że w dniu [...] września 2015 r. Uczelnia [...] w [...] złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na usunięcie topoli czarnej z powodu kolizji z planowaną budową budynku naukowo-dydaktycznego oraz zagrożenia dla ludzi przebywających na budowie i przyszłych użytkowników budynku. Rozpoznając złożony wniosek, [...] Konserwator Zabytków udzielił zezwolenia na usunięcie ww. topoli oraz ustalił opłatę za jej usunięcie w wysokości 37.315,27 zł. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał na art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zawierający zamknięty katalog 13 przypadków, w których za usuwanie drzew i krzewów nie pobiera się opłat, Podkreślił, że podnoszone przez wnioskodawcę zagrożenie bezpieczeństwu ludzi lub mienia powinno mieć rzeczywisty charakter, a nie hipotetyczny. Ponadto, usunięcie drzewa w takim przypadku powinno stanowić jedyną możliwość usunięcia stanu zagrożenia. Wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych wyeliminowałoby, w ocenie organu, potencjalnie grożące niebezpieczeństwo wyłamywania się konarów i nie zachodziłaby wtedy konieczność usunięcia drzewa. Rozpoznając wniesione przez Uczelnię odwołanie, w którym zaskarżyła ona decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2015 r. jedynie w części dotyczącej wysokości opłaty, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał wymienioną na wstępie decyzję uchylającą decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne i jest obowiązany stosownie do zasady dwuinstancyjności, ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie, mimo wniesienia przez stronę odwołania jedynie od części decyzji orzekającej o ustaleniu opłaty za usunięcie topoli czarnej. Powołując się na wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009r, sygn. akt. I OSK 218/08 wyjaśnił, że nie jest związany wskazanym przez stronę zakresem odwołania. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżenie części decyzji organu pierwszej instancji nie oznacza, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. Organ odwoławczy powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Wskazał przy tym, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem, który nie zawierał obligatoryjnych elementów wymienionych w pkt 7 i 8 art. 83b ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, tj. informacji o tym, czy usunięcie wynika z celu związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej (pkt 7 powyższego przepisu) oraz wykonanego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane projektu zagospodarowania działki określającego usytuowanie drzewa w odniesieniu do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub projektowanych na tej nieruchomości (pkt 8 ww. przepisu). Dlatego też wniosek obarczony brakami formalnymi uniemożlwiającymi jego rozpoznanie, nie mógł skutecznie zainicjować postępowania. Wada ta powinna zostać usunięta w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że jeżeli wniosek obarczony był wadą, która uniemożliwiała mu nadanie biegu już przed organem pierwszej instancji i powinna być usunięta w trybie art. 64 § 2 k.p.a., to zaniechanie organu pierwszej instancji w tej mierze musi spowodować w trybie postępowania odwoławczego konieczność uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosła Uczelnia [...] w [...], podnosząc, że narusza ona przepisy postępowania tj. a) art. 16 ust 1 k.p.a. oraz art 64 § 2 k.p.a. oraz 61 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja [...] Konserwatora Zabytków powinna zostać uchylona także w jej niezaskarżonej i prawomocnej części, a nie wyłącznie w części, w której została zaskarżona, a w konsekwencji, b) niewłaściwe zastosowanie art 138 § 2 k.p.a. oraz niezastosowanie art 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wadliwe uchylenie przez Ministra Zabytków i Dziedzictwa Narodowego decyzji w całości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało przekazanie całej sprawy do ponownego rozpoznania. Uczelnia podniosła, że decyzja [...] Konserwatora Zabytków została zaskarżona jedynie w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty, a zatem w części niezaskarżonej, tj. w pkt I, stała się ostateczna. Co za tym idzie uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W ocenie skarżącej błędne jest zatem i nieusprawiedliwione działanie organu II instancji polegające na uchyleniu całej decyzji, również w tej części, w której decyzja stała się ostateczna, w "zwykłym trybie odwoławczym". Takie działanie stanowi naruszenie przepisu art 16 k.p.a., który określa kiedy decyzja staje się ostateczna, bowiem wobec niezaskarżenia decyzji co do zezwolenia na usunięcie drzewa, strona miała prawo decyzję w tej części wykonać. Skarżąca podniosła też, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia narusza zasadę wyrażona w art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Rozpoznając sprawę w tak ustalonym zakresie kompetencji sąd stwierdził, że skargę należało uwzględnić gdyż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania weryfikacji w toku postępowania odwoławczego podlegają tylko decyzje nieostateczne. W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji w części, w której nie została zaskarżona do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stała się ostateczna. W związku z czym jej weryfikacja w toku postępowania odwoławczego stanowi pogwałcenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy może bowiem orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem, nie może natomiast orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2007r, sygn. akt. I OSK1441/06 i z dnia 8 grudnia 2003r, sygn. akt. IV SA 1608-1609/02 ). Kodeks postępowania administracyjnego opiera konstrukcję odwołania wyłącznie na zasadzie skargowości, tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu. To strona decyduje, czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji zatem, gdy decyzja taka zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli ta część nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a). Jeżeli zaś odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej, wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego i organ ten nie może zatem poddać kontroli niezaskarżonej części, bowiem oznaczałoby to jego działanie z urzędu ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014r, sygn. akt. I OSK 872/13). W rozpoznawanej sprawie wydana w pierwszej instancji decyzja [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2015 r., nr [...] zawierała dwa odrębne rozstrzygnięcia merytoryczne. W punkcie pierwszym decyzji zezwolono Uczelni na usunięcie topoli czarnej. Natomiast w punkcie drugim decyzji ustalono opłatę za usunięcie drzewa wymienionego w punkcie pierwszym rozstrzygnięcia. Niewątpliwie pierwsze z tych rozstrzygnięć może funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, a więc niezależnie od obowiązków finansowych strony związanych z uzyskanym uprawnieniem. Z treści złożonego odwołania jednoznacznie zaś wynikało, że odwołująca się kwestionowała wyłącznie zasadność nałożonej opłaty wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części i orzeczenie, że Uczelnia jest zwolniona z obowiązku ponoszenia opłaty za usunięcie drzewa wymienionego w punkcie pierwszym decyzji. Powyższe oznaczało więc, iż kompetencje organu odwoławczego - w realiach rozpoznawanej sprawy - zostały ograniczone wyłącznie do tej kwestii. Tymczasem organ odwoławczy rozpatrzył sprawę również w zakresie, w jakim organ pierwszej instancji orzekł o wydaniu zezwolenia na usunięcie drzewa stwierdzając, że załącznik mapowy do wniosku z zaznaczoną odręcznie lokalizacją drzewa wnioskowanego do usunięcia, nie spełnia wymogów, o których mowa w pkt 8 przepisu art.83 b ust 1 ustawy o ochronie przyrody. Minister Kultury i Dziedzictwa działając z urzędu poddał weryfikacji w trybie odwoławczym tą część rozstrzygnięcia, która uzyskała walor ostateczności, co świadczy o naruszeniu 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 ww. ustawy.