II OSK 1231/17

Dnia 16 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1078/16 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1078/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. G. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sławnie na podstawie art. 51 ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany zamienny związany z samowolną przebudową i zmianą sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na lokal usługowy w budynku przy ul. [...] i nałożył na inwestora – A. T. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podstawą tego rozstrzygnięcia było ustalenie, że w 1999 r. inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego usytuowanego na parterze budynku w ten sposób, że urządził w nim pomieszczenie handlowe. W tym celu w ścianie zewnętrznej budynku wykonał, jak określiły to organy, okno podawcze zamykane roletą. Z kolei w latach 2009 – 2010 nad oknem tym zamontował markizę konstrukcji metalowej o wymiarach około 2,20 x 0,80 m, pokrytej materiałem z PCV. Obecnie lokal ten składa się z łazienki, przedsionka, pomieszczenia handlowego, przygotowalni i magazynu. Posiada też instalacje: wodno-kanalizacyjną i elektryczną. W związku z tym, że inwestor nie legitymował się wymaganym pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania, organ uznał, że doszło do samowolnej w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego zmiany sposobu użytkowania lokalu i decyzją z dnia 28 czerwca 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez opracowanie i przedstawienie mu określonej dokumentacji. Dokumentacja ta kilkukrotnie podlegała uzupełnieniu, a jak wynika z akt przez pewien okres postępowanie było zawieszone z uwagi na konieczność uzyskania przez inwestora stanowiska organu ochrony zabytków. W wyniku przeanalizowania dokumentacji przedstawianej i uzupełnianej przez inwestora w dniach 22 stycznia 2014 r. (trzy egzemplarze projektu zamiennego) oraz 27 lutego 2014 r., 6 października 2015 r. i 3 grudnia 2015 r. (dokumentacja uzupełniająca) organ stwierdził, że inwestor wykonał nałożony ww. decyzją obowiązek. W odwołaniu od decyzji J. G.– właścicielka samodzielnego lokalu mieszkalnego położonego na II kondygnacji budynku przy ul. [...] zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, argumentując, że skoro inwestor nie wykonał nałożonego nań decyzją obowiązku przedstawienia dokumentacji w zakreślonym przez organ terminie tj. do dnia 31 grudnia 2013 r., to obowiązkiem organu było podjęcie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy tj. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zarzuciła także naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a. podnosząc, że jej pełnomocnikowi nie udostępniono całości akt, gdyż nie było w nich dokumentacji projektowej złożonej przez inwestora. Zaskarżoną decyzją Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888 ze zm.), zastosowanie w sprawie znajdują przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r., w szczególności przepisy art. 50-51 ustawy. Zgodnie więc z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 w ww. brzmieniu organ I instancji nałożył na inwestora obwiązek wykonania określonych czynności (przedłożenia wskazanych w tej decyzji dokumentów) w celu doprowadzenia wykonanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem, zaś inwestor obowiązek ten wykonał. Jednocześnie, z przedłożonych dokumentów wynika, że objęte niniejszym postępowaniem roboty budowalne nie naruszają norm materialno-prawnych, nie stanowią zagrożenia dla ludzi lub mienia i nie pogarszają warunków korzystania z przedmiotowego budynku. Z aktualnej oceny technicznej (pkt 15 uzupełnionego projektu budowlanego – opinia techniczna) nie wynika przy tym konieczność wykonania jakichkolwiek robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie J. G. powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu i ich uzasadnienie, dodatkowo zarzucając naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji mimo braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu powyższego strona podniosła, że oświadczenie inwestora o tym, iż posiada on prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością jest niezgodne z prawdą, bowiem nigdy nie uzyskał on zgody współwłaściciela budynku – skarżącej - na dokonanie ingerencji w części wspólne tego budynku, tj. wykonanie prac budowlanych polegających m.in. na wykonaniu w ścianie zewnętrznej budynku okna podawczego, a także zamontowania na ścianie zewnętrznej budynku nad oknem markizy konstrukcji metalowej o wymiarach 2,20 x 0,80 m. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.; dalej jako "P.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał na treść przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. i stwierdził, że spełnione zostały warunki niezbędne do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego związanego ze zmianą sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na lokal usługowy. Inwestor wykonał bowiem nałożone nań obowiązki, a jednocześnie organy ustaliły, że roboty budowlane nie naruszają norm materialno-prawnych, nie stanowią zagrożenia dla ludzi lub mienia i nie pogarszają warunków korzystania z przedmiotowego budynku, zaś z aktualnej oceny technicznej nie wynika konieczność wykonania jakichkolwiek robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zaznaczył, że samowolnie dokonana zmiana sposobu użytkowania pozostaje w zgodzie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ocenił, że wbrew stanowisku skarżącej roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania nie ingerowały w części wspólne budynku, a tym samym zgoda skarżącej nie była wymagana. Pomimo, że roboty dotyczyły ściany zewnętrznej budynku to jednak przeprowadzone zostały w lokalu stanowiącym odrębną własność inwestora. Nie można bowiem przyjąć, że okna konkretnego mieszkania są częścią wspólną, zatem wymiana okna – z zachowaniem jego wymiarów, bez konieczności zmiany szerokości czy wysokości otworu okiennego – nie wymagała zdaniem Sądu zgody współwłaścicielki budynku. Natomiast markizy zamontowanie nad oknem zostały wykonane w latach 2009-2010, a więc po przedmiotowej zmianie sposobu użytkowania lokalu i z tego względu nie mogły zostać objęte zaskarżoną decyzją. Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, wyjaśniając, że cytowana przez skarżącą treść art. 51 ust. 3 (w brzmieniu aktualnym obecnie), która wskazuje na konieczność sprawdzenia – po upływie terminu - wykonania nałożonego obowiązku, a w wypadku jego niewykonania – także wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast przepis art. 51 ust. 3 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. nie wskazywał w jakim terminie wymagane jest sprawdzenie wykonania nałożonych na inwestora obowiązków, ani w jakim terminie winna zostać wydana stosowna decyzja w razie niewykonania tych obowiązków. Sąd zaznaczył przy tym, że termin wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy ma jedynie charakter procesowy, zatem może być ustalony przez organ stosownie do okoliczności sprawy, a także wydłużony na żądanie stron. Sąd ocenił też, że twierdzenia skarżącej odnoszące się do udostępnienia jej pełnomocnikowi niekompletnych akt, oprócz tego że nie znajdują jakiegokolwiek potwierdzenia w dokumentacji sprawy, to nie wynika z nich jaki wpływ mogło mieć to uchybienie na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Jak wskazano bowiem w notatce na karcie 131 akt, pełnomocnik skarżącej przed zapoznaniem się w dniu 30 marca 2016 r. z aktami został poinformowany m.in. o możliwości zadawania pytań, lecz z uprawnienia tego nie skorzystał. Co więcej, także z pisma przewodniego sporządzonego w dniu 6 kwietnia 2016 r., a więc już po zapoznaniu się z aktami, nie wynika, aby pełnomocnik skarżącej stwierdził w trakcie tej czynności brak jakiejkolwiek części akt. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku skarżąca powtórzyła zarzuty skargi tj. naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, a także art. 7 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a. i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie, a w konsekwencji przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi orzekającemu w pierwszej instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu podstaw argumentowano, że zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, po upływie terminu wyznaczonego na wykonanie określonych obowiązków, organ nadzoru budowlanego I instancji winien podjąć czynności sprawdzające i wydać adekwatną do bezczynności inwestora decyzję. Tymczasem, w niniejszej sprawie organ przez długi okres po upływie nałożonego na inwestora terminu, nie sprawdził czy ww. wykonał nałożone nań obowiązki. Skarżąca kasacyjnie ponownie podniosła także, że oświadczenie inwestora o posiadanym przez niego prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezgodne z prawdą, gdyż nigdy nie uzyskał on zgody współwłaściciela budynku na dokonywanie ingerencji w części wspólne budynku. Jej zdaniem przyjąć więc należy, że inwestor nie dysponował i nadal nie dysponuje ww. prawem. Uzasadniając natomiast naruszenie przepisów postępowania ponownie wskazała na uniemożliwienie jej pełnomocnikowi w toku postępowania przed organem I instancji zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.": "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy". W takiej sytuacji stosownie do art. 182 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając ją zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, ani innych okoliczności branych pod uwagę z urzędu (por. art. 189 P.p.s.a.), uznał natomiast, że podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Chybiony jest zarzut naruszenia przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przy czym, mimo wyjaśnienia przez organy i Sąd I instancji, że przepisy te miały zastosowanie w brzmieniu sprzed 30 maja 2004 r., to skarżąca w dalszym ciągu w uzasadnieniu swojego stanowiska odwołuje się do aktualnego brzmienia art. 53 ust. 3 w którym użyto sformułowania "po upływie terminu właściwy organ sprawdza". Tymczasem w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie przepis ten stanowił: "Właściwy organ po sprawdzeniu wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego". Wprawdzie brak sformułowania "po upływie terminu właściwy organ sprawdza" nie ma decydującego znaczenia dla wykładni omawianego przepisu, gdyż i w poprzednim i w aktualnym brzmieniu nie sposób z niego wywieść tezy prezentowanej przez skarżącą, to jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należało nawiązać do właściwego brzmienia przepisu. Zdaniem skarżącej, z powyższego przepisu należało wywieść, że pomimo wykonania przez inwestora nałożonego na niego wcześniejszą decyzją obowiązku po upływie zakreślonego w niej terminu, ale przed sprawdzeniem wykonania obowiązku, organ już z powodu samego uchybienia terminowi powinien był nakazać rozbiórkę lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Takiej wykładni nie sposób zaakceptować. Termin, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i w poprzednim i aktualnym brzmieniu ma charakter procesowy. I tak też zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji. Przyjęcie stanowiska, że powyższy termin ma charakter procesowy, rodzi pytanie - jak organ nadzoru budowlanego powinien postąpić, kiedy inwestor wykonuje wprawdzie obowiązek (obowiązki) nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, lecz wykonuje ten obowiązek (te obowiązki) po upływie zakreślonego przez organ terminu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przepis art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane należy interpretować w ten sposób, że niewykonanie obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uzasadnia wydanie na podstawie obecnie art. 51 ust. 3 pkt 2, a poprzednio art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzji nakazującej zaniechanie robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego wówczas, gdy przed jej wydaniem obowiązek ten nadal nie jest wykonany. Skoro powyższy termin ma charakter procesowy to oznacza, iż termin ten może zostać przedłużony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 608/08 - LEX nr 558432; z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1816/06 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – https//:cbois.nsa.gov.pl). Termin wykonania obowiązków nakładanych na inwestora pozostawiony został uznaniu organu, przy czym termin ten winien być określony z poszanowaniem zasady działania bez zbędnej zwłoki i uwzględniać warunki techniczno - organizacyjne wykonania obowiązków. Przypomnieć też należy, iż termin procesowy nie ma takiego skutku jak termin materialno - prawny. Upływ terminu materialno - prawnego powoduje wygaśnięcie uprawnień z nim związanych, co oznacza, że już nie można powoływać się na te uprawnienia i z konkretnego prawa już nie można skorzystać. Upływ zaś terminu procesowego nie skutkuje wygaśnięciem określonych uprawnień. W rozpatrywanym przypadku, tj. w przypadku regulacji prawnej zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, upływ terminu zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego nie powoduje, że wygasa obowiązek inwestora wykonania obowiązków nałożonych przez organ i uprawnienie strony do wykonania nałożonych na nią czynności (np. złożenia dokumentów, których żądał organ) lub robót budowlanych. A zatem, jeżeli inwestor uchybi wprawdzie wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykona nałożony na niego obowiązek przed wydaniem przez organ decyzji podejmowanej obecnie w trybie art. 51 ust. 3, a poprzednio w będącym jego odpowiednikiem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Pogląd ten zresztą został już wyrażony w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2013 r., II OSK 993/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Drugie zagadnienie, odnoszące się do uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a związane z treścią wskazanego w podstawie skargi kasacyjnej przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, także zostało prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji. Należy podkreślić, że wprawdzie w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów mowa o "wykonaniu w ścianie zewnętrznej okna podawczego zamykanego roletą", co może sugerować wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku, w istocie - jak wynika z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy - chodziło o zmianę rodzaju okna w lokalu mieszkalnym na okno określone jako "podawcze". Nie ma racji skarżąca, że dla tego rodzaju robót inwestor dla legitymowania się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane potrzebował jej zgody jako współwłaścicielki budynku. W budynku wyodrębnione są samodzielne lokale stanowiące przedmiot odrębnej własności skarżącej i inwestora. Stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r., poz..1892) "nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali." W sytuacji zatem gdy okno służy wyłącznie do użytku właściciela lokalu nie stanowi ono nieruchomości wspólnej. Tylko okna w częściach wspólnych budynku (przykładowo na klatce schodowej) mogą służyć do użytku wspólnego. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że także zamurowanie czy wykonanie otworu okiennego w ścianie zewnętrznej i dachu, a zatem w częściach wspólnych budynku nie wymagają zgody pozostałych współwłaścicieli w sytuacji gdy roboty te wykonano w lokalu stanowiącym odrębną własność (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 486/10 dostępny j.w). Przeciwne stanowisko bowiem oznaczałoby, że także obowiązek utrzymania okien w poszczególnych mieszkaniach obciążałby wszystkich współwłaścicieli części wspólnych. W rozpoznawanej sprawie natomiast nie chodzi nawet o wykucie otworu, lecz jedynie o zmianę rodzaju okna, tym bardziej zatem zgoda skarżącej nie była wymagana. Trzeci zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów art. 7 i art. 73 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej zapoznania się z całością akt sprawy przed organem I instancji wskazany był i w odwołaniu i w skardze i zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji prawidłowo się do niego odniosły. Nie powtarzając ich stanowiska należy dodać, że nawet gdyby przyjąć, iż istotnie profesjonalny prawnik nie zorientował się niezwłocznie w niekompletności akt i nie zainterweniował w tej sprawie na miejscu (w urzędzie w chwili zapoznawania się z aktami sprawy), lecz podniósł to dopiero w odwołaniu, to bezsporne jest, że w dalszym toku postępowania administracyjnego akta były już kompletne, a zatem zarzut ten, pomimo że dość wątpliwy, nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy ani przed organem odwoławczym (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), ani tym bardziej przed Sądem I instancji (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.