II SA/Po 905/16

Dnia 5 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] 2016r. nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]złotych ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. M. P. wnioskiem z dnia 30 marca 2016 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta Z. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego (8 lokali mieszkalnych i 8 garaży) na działce nr [...] przy ul. [...] w Z.. Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...], znak: [...] Burmistrz Miasta Z. na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.), art. 93 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz art. 104 i art. 17 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) ustalił dla M. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na podziale nieruchomości nr [...] na 3 działki (nr [...] – pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, nr [...] – na poszerzenie pasa drogowego ul. [...], nr [...] – zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, i budynkami gospodarczymi) i budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że inwestor złożył w dniu 1 kwietnia 2016 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Z.. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała zdaniem organu, że jest możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji. Wskazano, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo podano, że w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projekt decyzji został przygotowany przez osobę uprawnioną. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. C.. Podniosła, iż planując przedmiotową inwestycję nie zachowano odległości 4 m od granicy należącej do niej nieruchomości. Ustalono przy tym granice od wszystkich stron oprócz strony jej działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium powołało przepisy art. 59 ust, 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i wskazało, że szczególny sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie ustalenie warunków zabudowy zostało poprzedzone analizą stanu faktycznego i prawnego terenu sporządzoną zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przez osobę uprawnioną. Kolegium stwierdziło, że ze sporządzonej analizy urbanistycznej, zawierającej część tekstową i graficzną, należy wnieść, że 1) granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół działki objętej inwestycją w odległości ok. 90 m tak, że obejmują tereny o zróżnicowanej zabudowie przy ul. [...], [...] D. oraz Z. ; przy czym prawidłowo określony obszar analizy nie ograniczył się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem, granicę obszaru wyznaczono w odległości większej niż 50 m od terenu objętego wnioskiem; 2) ustalono typowy dla struktury terenów miejskich małych miast charakter zabudowy i zróżnicowanym charakterze zarówno w aspekcie funkcji zabudowy, formy architektonicznej, gabarytów i wskaźników wielkości powierzchni zabudowy. W tej sytuacji Kolegium uznało za właściwą ocenę otoczenia w zakresie urbanistycznym, który określa § 3 rozporządzenia. Następnie organ II instancji stwierdził, że Burmistrz w oparciu o sporządzoną analizę ocenił, że inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przygotował projekt decyzji i zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z projektem decyzji. Kolegium stwierdziło, że z uwagi na okoliczność, iż decyzja o warunkach zabudowy nie ma uznaniowego charakteru organ I instancji, wobec spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zobligowany był do wydania decyzji pozytywnej. Równocześnie organ odwoławczy nie podzielił zarzutu M. C., która uważa, że brak wprowadzenia dla inwestycji nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy działki nr [...] będącej jej własnością stanowi naruszenie Prawa budowlanego. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie stosuje się przepisów Prawa budowlanego, ani przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków, a co za tym idzie nie istnieją przesłanki do ich stosowania w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Kwestia odległości planowanego budynku od granicy działki odwołującej, uzależniona od jego wysokości, analizy nasłonecznienia, zastosowanych materiałów budowlanych, będzie przedmiotem oceny na etapie projektowania budynku. M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca podniosła, iż organ I instancji posłużył się podstępem dając jej do wglądu decyzję nr [...] [...], na której przedstawiono plan zgodny z Prawem budowlanym z zachowaniem zabudowy w odległości 4 m od granicy działki. Nie było zatem podstaw do wnoszenia odwołania od powyższej decyzji. Zaznaczyła, że kolejno Burmistrz Z. wydał decyzje z dnia [...] 2016 r. znak [...] i znak [...], które również były prawidłowe. Dopiero decyzja z tej samej daty nr [...] znak: [...] ustaliła warunki zabudowy została – zdaniem skarżącej sfałszowana – albowiem zezwolono nią na zabudowę w granicy działki należącej do skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający, bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Kontrolując zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z punktu widzenia powyższych zasad Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi M. C. wniesionej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy Z. z dnia [...] 2016 r. o ustaleniu dla inwestora M. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na podziale nieruchomości nr [...] na 3 działki (nr [...] – pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, nr [...] – na poszerzenie pasa drogowego ul. [...], nr [...] – zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, i budynkami gospodarczymi) i budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Z.. Organy orzekające stwierdziły, że inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i dlatego ustaliły dla niej warunki zabudowy. Sąd w pierwszej kolejności pragnie stwierdzić, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy podziału nieruchomości nr [...], na której inwestor M. P. zaplanował przedmiotową inwestycję. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Stosownie do art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn.. akt II OSK 135/11 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stosownie do art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać między innymi wtedy, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zatem przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim zaś ujęciu, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też wydzielane działki powinny przybrać taką konfigurację, która umożliwi zrealizowanie zamierzenia, którego lokalizację określono w tej decyzji (M. Wolanin, [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 568, por. też wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., II OSK 651/13, LEX nr 1664502). W kontekście powyższego zważyć należy, iż przepis art. 94 ust. 1 u.g.n. nie stanowi podstawy dla określania w decyzji o warunkach zabudowy zasad podziału nieruchomości. Zgodność podziału nieruchomości z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, w rozumieniu pkt 2 powołanego przepisu, oznacza zgodność z warunkami ustawowo określanymi w tejże decyzji, wskazanymi w art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. (rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych a w szczególności w zakresie; warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, linie rozgraniczające teren inwestycji), nie zaś kompetencję organu urbanistycznego do określania zasad podziału nieruchomości (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 stycznia 2015 r., II SA/Łd 1011/14 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 grudnia 2016 r. II SA/Gd 599/16, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, iż przepisy art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie pozwalały Burmistrzowi Z. na dokonanie podziału nieruchomości nr [...] w decyzji, którą ustalono warunki zabudowy dla tej nieruchomości. Jak Sąd wyjaśnił powyżej dopiero ustalenie warunków zabudowy dale podstawy do ewentualnego podziału nieruchomości. Nadto zważyć należy, iż przepis art. 97 ust. 1 u.g.n. określa m.in., że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek (...) osoby, która ma w tym interes prawny. W niniejszej sprawie wniosek inwestora M. P. z dnia 30 marca 2016r. o ustalenie warunków zabudowy nie zawierał jednocześnie wniosku o podział przedmiotowej nieruchomości. Nie można zaś uznać, że załączona do wniosku kopia mapy obrazującej działkę nr [...], na której wykreślono działki oznaczone numerami 1, 2 i 3 stanowiła przejaw intencji inwestora złożenia wniosku o podział nieruchomości, tym bardziej, że na dalszym etapie postępowania organ I instancji nie ustalił, czy zamiarem strony był również podział nieruchomości. Reasumując omówioną kwestę Sąd uznał, że organy orzekające dokonując podziału nieruchomości nr [...] objętej postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy dopuściły się naruszenia art. 94 ust. 1 pkt 2 i art. 97 ust. 1 u.g.n., co miało wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny legalności samego rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów wykonawczych do tej ustawy, które wpłynęły na wynik sprawy. Zacząć należy od tego, iż przepis art. 52 ust. 1 znajdujący zastosowanie w sprawach o ustalenie warunków zabudowy przez art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Zgodnie z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko; 3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów: a) docelową rzędną składowiska odpadów, b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów, c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków, d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego. Tymczasem organy orzekającej zignorowały fakt, że składając wniosek z dnia 30 marca 2016 r. inwestor M. P. nie określił zapotrzebowania na wodę, zapotrzebowania na energię elektryczną, cieplną i gazową, nie wskazał sposobu odprowadzania ścieków, jak i przewidywanej ilości ścieków z przedmiotowej inwestycji. Ponadto nie wyjaśnił, w jaki sposób inwestycja będzie obsługiwana komunikacyjnie w sytuacji, gdy działka objęta inwestycją przylega do trzech dróg – ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Ta ostatnia informacja miała o tyle kluczowe znaczenie dla prowadzonego przez organy orzekające postępowania, że określenie głównego wjazdu służącego obsłudze komunikacyjnej inwestycji pozwala na ustalenie, która ze stron (granic) nieruchomości stanowi jej front, co wpływa na proces wyznaczenia obszaru analizowanego. Wyjaśnić należy w tym miejscu, że ustalenie w szczególności, czy inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa tj. jak określa to przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu następuje w wyniku przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy, następuje w drodze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Stosownie do przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki należy przy tym rozumieć – jak stanowi przepis § 2 pkt 5 rozporządzenia - część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Oznacza to, że istotne jest, aby inwestor podał we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, z której drogi odbywać ma się główny wjazd na działkę objętą inwestycją, tak by organ prowadzący postępowanie mógł w oparciu o szerokość frontu działki od strony tejże drogi wyznaczyć obszar analizowany w sposób, o którym mowa w art. 3 § 2 rozporządzenia. Sąd pragnie zwrócić uwagę, że inwestor na dołączonej do wniosku mapie (jej kopii w nieznanej skali i niewiadomego pochodzenia) zaznaczył strzałkami, jak można jedynie przypuszczać, że wjazd na działkę objętą inwestycję odbywać się będzie zarówno z ul. [...], jak i z ul. [...], nie podając przy tym, który z wjazdów ma mieć funkcję główną. Burmistrz Z. przed przystąpieniem do sporządzenia analizy urbanistycznej nie wezwał inwestora do wyjaśnienia powyższej kwestii, a następnie sam w analizie przyjął, że front działki objętej inwestycji jest od strony ul. [...] i w oparciu o szerokość działki nr [...] od tej strony wyznaczył granice obszaru analizowanego. W ocenie Sądu wobec powyższych zastrzeżeń nie sposób stwierdzić, czy obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, skoro nie wiadomo, gdzie leży front działki nr [...]. W rezultacie niemożności ustalenia, czy obszar analizowany wyznaczono prawidłowo nie sposób również przesądzić, czy organ I instancji zgodnie z przepisami rozporządzenia przeprowadził analizę w zakresie poszczególnych cech, gabarytów, funkcji oraz parametrów. W sytuacji bowiem, gdyby okazało się, że intencją inwestora było, aby za front działki objętej inwestycją uznać bok działki nr [...] od ul. [...], który jest przeszło dwukrotnie dłuższy od boku tejże działki od strony ul. [...], wyniki analizy z uwagi na inne rozmiary obszaru analizowanego mogłyby być zgoła odmienne. Zdaniem Sądu za nieuprawnione, w żaden sposób nie poparte zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i niewykazane przez inwestora było przyjęcie przez organy orzekające, że spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a polegająca na zapewnieniu, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jak stanowi przepis art. 61 ust. 5 u.p.z.p. ów warunek uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Sąd pragnie zauważyć, że z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, by teren objęty wnioskiem posiadał istniejące lub zagwarantowane przez gestorów sieci uzbrojenie. Wystarczy podać, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów na tę okoliczność, w szczególności zaś odpowiednich umów z gestorami sieci, bądź uzyskanych od nich promes zawarcia takich umów, a organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie wezwały go do ich przedłożenia. Jednocześnie uznały, nie wiedzieć na jakiej podstawie, że przesłanka ta jest spełniona. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowaniu terenu stwierdzono, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Następnie Burmistrz Z. w decyzji z dnia [...] 2016 r. nie przedstawiwszy żadnych dowodów stwierdził, że zaopatrzenie w wodę nastąpi z miejskiej sieci wodociągowej, odprowadzanie ścieków – do miejskiej kanalizacji sanitarnej, ogrzewanie – indywidualnie lub podłączenie do miejskiej sieci gazowej, a zasilanie w energię elektryczną wg warunków technicznych uzyskanych od zarządcy sieci. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję, choć zobowiązane na mocy art. 15 K.p.a., do poprzedzenia wydania decyzji postępowaniem merytorycznym w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, nie wyjaśniło w żaden sposób, dlaczego przyjęło, że inwestycja spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii tej nie poruszono. W świetle powyższego zdaniem Sądu doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.) poprzez niewykazanie, że zamierzona inwestycja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Obowiązkiem organów orzekających było w omawianym zakresie faktyczne ustalenie, a następnie przedstawienie w uzasadnieniu decyzji, w oparciu o jakie dowody stwierdzono, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Takiej oceny zaś zabrakło. Choć Sąd, jak wyżej stwierdzono, zakwestionował prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego, a w konsekwencji podważył ustalenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to z uwagi na fakt, że sprawa będzie przedmiotem powtórnej oceny organów administracji architektoniczno-budowlanej uznał za sprzyjające ekonomice procesowej (stojące w zgodzie z zasadą szybkości postępowania) ustosunkowanie się do poszczególnych parametrów, cech i gabarytów inwestycji, na które wyrażono zgodę w decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] 2016 r. W pierwszej kolejności odnosząc się do przyjętej wielorodzinnej mieszkaniowej funkcji przedmiotowej inwestycji, zaakceptowanej przez organy orzekające, Sąd uznał, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna choć jest ogólna, daje odpowiedzi, że w granicach obszaru analizowanego można dopuścić tego rodzaju funkcję. W części tekstowej analizy podano, że obszar analizowany obejmuje tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, wielorodzinnej, usługowej i tereny komunikacji publicznej – drogi gminne. Nie wskazano przy tym, na których z działek objętych analizą występuje jaka funkcja. Ustalenia w tym zakresie znalazły jednak wyraz w części graficznej analizy – mapie zasadniczej, na której dokładnie odpowiednią symboliką (MN, MW, U) odzwierciedlono, w obrębie jakich nieruchomości występuje jaka funkcja. Tym samym podzielić należało stanowisko organów, iż w sąsiedztwie terenu objętego planowaną inwestycją znajduje się zabudowa o tożsamej funkcji. W ocenie Sądu również prawidłowo, w zgodzie z § 4 ust. 1 rozporządzono wyznaczono dla przedmiotowej inwestycji linię zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nr [...] i [...]. W tym miejscu Sąd odnosząc się do zarzutów strony skarżącej odnośnie dopuszczenia zabudowy w granicy należącej do niej działki nr [...] pragnie wyjaśnić, że decyzja Burmistrza Z. z dnia [...] 2016 r. nr [...] nie ustala linii zabudowy od strony działki nr [...], w szczególności w granicy z tą nieruchomością, albowiem przepis § 4 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie tylko jednej linii dla nowej zabudowy – od strony drogi publicznej. Wprawdzie przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) dopuszcza pod pewnymi warunkami sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, lecz jedynie wówczas, gdy wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże żadne z ustaleń wspomnianej decyzji nie wskazuje, by Burmistrz dopuścił zabudowę w granicy działki nr [...]. Równocześnie w ocenie Sądu organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego zezwolił na dopuszczenie do przekroczenia ustalonej linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nr [...] i [...] dla elementów budynku usytuowanych powyżej poziomu parteru takich jak: wykusze, balkony, okapy oraz elementów niezwiązanych konstrukcyjnie z budynkiem jak: tarasy ziemne, schody ze stopniami, opartymi bezpośrednio na gruncie itp. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jednakże w analizie nie podano powodów, dla których dla niektórych elementów planowanego budynku odstąpiono od zasady wyrażonej w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem Sądu w sposób nieprawidłowo określono wskaźnik powierzchni zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z powołanych przepisów wynika jasno, że wskaźnik powierzchni zabudowy winien być określony w stosunku do powierzchni działki, a zatem procentowo powinien odzwierciedlać relacje zabudowy do całej powierzchni działki, uwzględniwszy ów procent zabudowy w obszarze analizowanym. Tymczasem Burmistrz Z. ustalił powierzchnię zabudowy "do 280 m2". Z analizy wynika zaś, że powierzchnia zabudowy na tym poziomie ("do 280 m2") oznacza przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie ok. 37% i stanowczo przekracza średni wskaźnik wahający się pomiędzy 14 a 30% tj. ok. 22%. Jednocześnie w analizie urbanistycznej nie wyjaśniono dlaczego wyrażono zgodę na tak znaczne przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Powyższe świadczy o naruszeniu § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Głębsza analiza powyższego zagadnienia może prowadzić do wniosku, czego Sąd na tym etapie nie przesądza, że zabudowa tych rozmiarów w stosunku do wielkości działki nr [...] nie będzie możliwa do zaakceptowania. Nadto brak w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanek dla takiego – to jest w jednostkach powierzchni – określania wielkości parametru wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Prawodawca w § 5 cytowanego rozporządzenia wprost bowiem wskazał, iż parametr ten winien być przez organy administracji określany jako stosunek wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, a nie w liczbach bezwzględnych określających powierzchnię zabudowy. Z wskazania, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego wyraźnie bowiem wynika, iż wskaźnik ten musi przyjąć formę ułamka, względnie procentowego określenia jaka część działki może zostać w następstwie inwestycji zabudowana. Taki sposób sformułowania § 5 rozporządzenia przesądza o niedopuszczalności ustalania w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni nowej zabudowy w metrach kwadratowych, albowiem zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada powyższa na gruncie postępowania administracyjnego doznaje konkretyzacji między innymi w art. 6 K.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z powyższych regulacji wynika, iż w sferze stosowania prawa przez organy władzy publicznej, w tym w szczególności władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach obywateli do działalności organów administracji publicznej nie stosuje się zasady, że "dozwolone jest to co nie jest zabronione", lecz regułę, że "dozwolone jest tylko to co prawo wyraźnie przewiduje". Za uchybiające przepisom art. 54 pkt 2 lit. a) w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należało uznać niewyznaczenie przez organ I instancji szerokości elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z powołanymi przepisami decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Jak wskazuje się w doktrynie ustalenie listy warunków, które musi spełnić inwestycja (inwestor) dla przeprowadzenia zamierzenia, znajduje podstawę w przepisach i to one decydują o ich dopuszczalnej szczegółowości. Dosłowne brzmienie powołanego przepisu nie przesądza o konieczności wprowadzenia szczegółowych zasad lub ogólnych warunków. O ich liczbie i precyzji rozstrzygają ustawy i akty na ich podstawie wydane. Ich źródłem może być także ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przykładem takiego przepisu będzie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który nakazuje dostosowanie powstającej zabudowy do istniejącej w danym miejscu pod względem kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, W-wa2006, s. 441-442). Spełnienie warunku zgodności inwestycji z zastanym w sąsiedztwie porządkiem urbanistycznym ocenia się w oparciu o szczegółowe regulacje rozporządzenia wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. – tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednym z obligatoryjnych parametrów wyznaczanych dla nowej zabudowy na podstawie przepisów tegoż rozporządzenia jest szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki. Wyznacza się na podstawie przepisów § 6 ust. 1 lub 2 rozporządzenia. W tym miejscu należy zaznaczyć, że kwestia dokładnego ustalenie lokalizacji inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy jest o tyle istotna, że zgodne z art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p. jej postanowienia wiążą nie tylko organ, który ją wydał, ale także organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a projekt budowlany musi być zgodny w postanowieniami tej decyzji - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stąd też w treści rozstrzygnięcia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy wymagane jest dokładne określenie położenia terenu nią objętego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2016 r., II SA/Po 486/16, Lex nr 2122973). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż za istotne uchybienie przepisów art. 54 pkt 2 lit. a) w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 6 rozporządzenia należało uznać pominięcie przez Burmistrza Z. w decyzji z dnia [...] 2016 r. ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowej budynku wielorodzinnego, dla którego ustalono warunki zabudowy. Sąd uznał również, że w kontrolowanym postępowaniu organy obu instancji nie wyjaśniły wystarczająco w świetle przepisów § 7 ust. 1-4 rozporządzenia, dlaczego wyrażono zgodę na zabudowę do wysokości 8,5 m. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przy czym wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli zaś wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Zgodnie zaś z § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niniejszej sprawie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podano, że w obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi o wys. ok. 6,0 m oraz budynki z dachami dwuspadowymi o nachyleniu połaci ok. 40-45ş i 20-30ş, z kalenicami na wysokość 9,5 m. Wniosek zaś dotyczy budynku z dachem płaskim o wys. max. 8,5 m. Organ uznał, że inwestycja w zakresie geometrii dachu może być realizowana. Nie dostrzeżono jednak, że wysokość planowanej zabudowy powinna w pierwszej kolejności nawiązywać do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Nie wyjaśniono przy tym jaka jest wysokość budynków istniejących na działkach [...] i [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Ponadto organ I instancji nie podał przyczyn, dla których wysokość nowej zabudowy ustalił na poziomie nie średniej wysokości zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, na co pod pewnymi warunkami zezwala przepis § 7 ust. 3 rozporządzenia, lecz na poziomie najwyższych zabudowań znajdujących się w tym obszarze. Brak w tym zakresie jakiegokolwiek wyjaśnienia stanowi naruszenie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie pragnie w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Po 556/13 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), które w pełni podziela, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nowa (planowana) zabudowa musi kontynuować gabaryty zabudowy już istniejącej. Jeśli przyjmiemy definicję "gabarytów" jako wymiarów zewnętrznych budynku, ratio legis tego przepisu polega na tym aby w obszarze analizowanym nie pojawiła się zabudowa, której gabaryty w sposób znaczący odbiegają od gabarytów zabudowy istniejącej. Jak zauważył Sąd w powołanym wyroku ustawodawca nie wymaga, aby wśród analizowanej zabudowy wszystkie budynki miały zbliżone parametry. Wskazując na kontynuację gabarytów ustawodawca nakazuje, iż gabaryty te nie mogą się drastycznie różnić. Może się zatem zdarzyć, iż na niezabudowanej działce o większej powierzchni w stosunku do działek już zabudowanych, powstanie zabudowa o znacznie większym parametrze szerokości elewacji frontowej, przy zmniejszonej wielkości pozostałych parametrów, co w konsekwencji pozwoli zachować podobieństwo gabarytów ("sumy" wymiarów zewnętrznych) zabudowy nowej i istniejącej. Tylko w takiej sytuacji będziemy mieli do czynienia z kontynuacją gabarytów. Nie jest natomiast dopuszczalna sytuacja aby organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, stosując wyjątki w ocenie poszczególnych parametrów wskazanych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r., doprowadził do powstania w analizowanym terenie zabudowy całkowicie odbiegającej gabarytami (najczęściej znacząco większej) od zabudowy już istniejącej. Nie zezwala na to przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 wskazujący na obowiązek organu zachowania kontynuacji gabarytów. Taki proceder w krótkim czasie może bowiem doprowadzić do całkowitej zmiany parametrów zabudowy na danym terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, gdyż dla ustalania parametrów każdej nowej inwestycji bierze się pod uwagę parametry powstających coraz większych budynków. Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości, a ustawodawca nie zawarł w tym przepisie wyjątku, iż ustalając parametry nowej zabudowy można odstąpić od zasady kontynuacji gabarytów, gdy wynika to z analizy. Nawet gdyby z przeprowadzonej analizy wynikała możliwość odstępstwa od kontynuacji gabarytów i posadowienia budynku wymiarach zewnętrznych (bryle), znacznie odbiegających od istniejących w obszarze analizowanym budynków, to ustawodawca na takie odstępstwo nie zezwala. Zdaniem Sądu tak interpretacja ww. przepisów jest również zbieżna z wykładnią systemową. Skoro ustawodawca założył, iż w zakresie planowania przestrzennego regułą jest uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których powinny być właśnie rozstrzygane na przykład – tak istotne z punktu widzenia społeczności lokalnej - kwestie lokalizacji inwestycji znacznie odbiegających gabarytami od zabudowy już istniejącej, to nie powinno się to odbywać przy pomocy procedury wskazanej w art. 61 u.p.z.p., która w zamyśle ustawodawcy ma charakter wyłącznie pomocniczy i stosuje się ją do czasu uchwalenia na danym terenie planu miejscowego. Reasumując powyższe uwagi stwierdzić należy, iż na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gabaryty planowanego budynku (jego wymiary zewnętrzne) muszą stanowić kontynuację gabarytów znajdującej się w sąsiedztwie zabudowy istniejącej, choć może się zdarzyć, iż na podstawie analizy celowym będzie odstępstwo od kontynuacji jednego z parametrów składających się na gabaryty, w oparciu o przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Co za tym idzie organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy, oprócz ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, zgodnie z rozporządzeniem, winien również ustalić czy nowa zabudowa będzie kontynuować gabaryty istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy sąsiedniej, a więc czy z uwagi na jej wymiary zewnętrzne nie dojdzie do powstania zabudowy, która będzie rażąco odbiegać od zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie. Odnosząc się do zarzutów skargi co do wydania kilku decyzji dla tego samego inwestora i dla tego samego terenu, czym rzekomo wprowadzono skarżącą w błąd Sąd pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Można wydać decyzję o warunkach zabudowy więcej niż jednemu wnioskodawcy, w odniesieniu do tego samego terenu (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie tzw. promesę organu architektoniczno-budowlanego co do możliwości zabudowy i zagospodarowania danego terenu dopuszczalne jest wydanie kilku decyzji tego rodzaju dla jednego inwestora, dla różnych zamierzeń budowlanych. W ten sposób inwestor sprawdza potencjał inwestycyjny danej nieruchomości, nie naruszając ani uprawnień osób trzecich, ani prawa właścicielskich przynależnych właścicielowi nieruchomości objętej tymi decyzjami. Mając jednakże na uwadze przedstawione powyżej uchybienia organów orzekających Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji kierując się normą wyrażoną w art. 153 P.p.s.a. uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku, w tym w zakresie niedopuszczalności rozstrzygnięcia w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy o podziale przedmiotowej nieruchomości. Nadto obowiązkiem organu będzie wezwanie inwestora do wykazania, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia, wskazania, z której strony działki nr [...] ma być główny wjazd na nią tj. podania, gdzie jest front działki, a następnie rzetelne przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i w oparciu o nią zbadanie, czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd na podstawie art. 200 P.p.s.a. orzekł w pkt II. sentencji wyroku o kosztach sądowych, nakazując organowi zwrot skarżącemu kwoty [...]zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.