II OSK 1134/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasto R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 1009/16 w sprawie ze skargi Gminy Miasto R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie T. z dnia 27 października 2016 roku nr ... w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 1009/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę Gminy Miasto R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia 27 października 2016 roku, nr ... w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że Gmina Miasto R., zw. dalej Gminą lub skarżącą, wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T., zw. dalej SKO, z dnia 27 października 2016 roku, nr .... Decyzją tą SKO uchyliło decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 9 marca 2012 roku, którą odmówiono inwestorowi określenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i określiło środowiskowe uwarunkowania dla powyższej inwestycji. W uzasadnieniu wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi Gmina wskazała, że realizacja przedsięwzięcia spowoduje znaczny wzrost transportu m.in. na drogach dojazdowych do terenu inwestycji. Tym samym Gmina, jako właściciel i zarządca dróg gminnych oraz terenów, na które oddziaływać będzie ten ruch, a więc i planowane przedsięwzięcie, ma legitymację do złożenia skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w P. T. wniosło o odrzucenie skargi wskazując, że w rozpatrywanej sprawie Gmina nie występuje jako adresat decyzji, uczestnik postępowania, a jako organ wydający decyzję w I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że stanowisko organu II instancji i wniosek o odrzucenie skargi są uzasadnione. Sąd argumentował, że w myśl art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...) . Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, ze skargą może wystąpić - co do zasady - podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się, tym, iż działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. W ocenie Sądu, brak po stronie wnoszącego skargę interesu prawnego, o którym mowa w powyższym przepisie stanowi "inną przyczynę" niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 k.p.a. Możliwość wniesienia przez podmioty prawa skargi do sądu administracyjnego jest niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji, nie może zatem takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako administracja występował na pierwszym jej etapie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (tak NSA w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2012 roku w sprawie sygn.. akt II FSK 527/12 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego) . Zdaniem Sądu, w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja ta dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw i obowiązków. Tym samym Gmina Miasto R., której organ - Prezydent orzekał w sprawie zakończonej ostateczną decyzją SKO, która została przez niego zaskarżona, nie posiada przymiotu strony skarżącej w postępowaniu przed sądem. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargę odrzucił. W skardze kasacyjnej Gmina Miasto R. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 p.p.s.a., zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi sporządzonej przez skarżącą w wyniku stwierdzenia, iż nie ma ona interesu prawnego we wszczęciu i występowaniu w tym postępowaniu w charakterze strony, podczas gdy w rzeczywistości skarżąca będąca podmiotem, który na podstawie szczególnych przepisów prawa ma kompetencje do władztwa nad nieruchomościami znajdującymi się w jej posiadaniu ma interes prawny we wszczęciu i występowaniu w niniejszym postępowaniu albowiem planowane przez inwestora przedsięwzięcie w sposób bezpośredni oddziałuje na nieruchomość znajdującą się w zasobach skarżącej, w rezultacie odmówienie skarżącej interesu prawnego we wszczęciu i występowaniu w przedmiotowej sprawie spowoduje, iż nie będzie miała ona żadnego wpływu na skutki jakie może wywołać planowana inwestycja w nieruchomości znajdującej się w jej władaniu, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 160 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego nieuwzględnienie, a w rezultacie bezzasadne odrzucenie skargi przyjmując, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego we wszczęciu i występowaniu w tym postępowaniu, podczas gdy w rzeczywistości skarżąca jako podmiot Konstytucyjnie wyposażony w osobowość prawną może skutecznie nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, wyżej wymieniona kompetencja jest jedną z kluczowych przesłanek umożliwiających gminie skuteczne wypełnianie swoich ustawowych obowiązków, w konsekwencji odrzucenie skargi i uniemożliwienie skarżącej realizację swoich kompetencji spowoduje dyskryminujące bezprawne i nieuzasadnione różnicowanie względem prawa dwóch podmiotów posiadających osobowość prawną, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego nieuwzględnienie, a w rezultacie uniemożliwienie skarżącej dochodzenia swoich praw na drodze postępowania sądowego, w sytuacji gdzie żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie daje podstaw do wyłączenia ochrony prawnej jednostce samorządu terytorialnego, - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj. art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie, a w rezultacie uniemożliwienie skarżącej dochodzenie swoich praw na drodze postępowania sądowego, mimo iż faktycznie w przypadku wyłączenia wszystkich pracowników skarżącej z rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy tylko sąd jest władny ją rozstrzygnąć, natomiast w takiej sytuacji skarżącej powinny przysługiwać prawa strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami skargi. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw i z tego względu podlega oddaleniu. Stosownie do postanowień art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Po myśli § 2 tego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Jak wskazuje się w literaturze interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (A. Kabat (w) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze 131). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślono, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1693/13, LEX nr 1773566, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym stwierdzając zgodność przepisów art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. z art. 165 Konstytucji RP, Trybunał zwrócił uwagę, że "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że – jak wspomniano wyżej – jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania." W przedmiotowej sprawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia 27 października 2016 roku, nr ... wniósł Prezydent Miasta R. działający w imieniu Gminy Miasto R. Jednocześnie należy zauważyć, że decyzję w pierwszej instancji w niniejszej sprawie wydał, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R., Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta R. Oznacza to, że skargę do sądu administracyjnego wniósł organ pierwszej instancji, który nie zgodził się z decyzją organu odwoławczego. Zatem w niniejszej sprawie, brak legitymacji Gminy jest oczywisty, w konsekwencji niusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 45 Konstytucji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 165 Konstytucji (błędnie wskazanego w petitum skargi kasacyjnej jako art. 160 Konstytucji, poprawnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako art. 165 Konstytucji) wskazać należy, że wyrażony powyżej pogląd, iż organ wydający decyzję administracyjną w pierwszej instancji nie ma możliwości dochodzenia swoich praw ani w postępowaniu odwoławczym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie narusza zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji). Zasada ta zapewnia prawidłowe wykonywanie zadań publicznych, zatem przepis ten nie zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony postępowania sądowoadministracyjnego, gdy organ ten podejmuje władcze rozstrzygnięcie w stosunku do innego podmiotu. Dotyczy to także sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których ta jednostka jest stroną. Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Niezrozumiała jest bowiem argumentacja skarżącej jakoby fakt, że jej zdaniem istniała konieczność wyłączenia wszystkich pracowników urzędu oraz osób piastujących funkcję organu powodował konieczność przyznania Gminie praw strony postępowania. Po pierwsze kwestie te nie pozostają ze sobą w związku, po drugie SKO decyzją z dnia 27 października 2016r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 9 marca 2012 r. i określiło środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia, zatem zagadnienia dotyczące konieczności wyłączenia pracowników organu I instancji nie mają znaczenia na obecnym etapie postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 6