II OSK 878/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 749/16 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od T. B. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 749/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi T. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu: 1) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], 2) zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącego T. B. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290), nakazał T. B. rozbiórkę garażu, usytuowanego na działkach nr [...]/26 i [...]/79, położonych w miejscowości N., gmina S., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz zobowiązał do niezwłocznego zawiadomienia organu o wykonaniu obowiązku rozbiórki garażu. Brak możliwości legalizacji kontrolowanego obiektu budowlanego wynikał z naruszenia przepisów technicznych regulujących odległość w jakiej może zostać usytuowany obiekt budowlany (garażu) od granicy działki sąsiedniej, wynikających z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. B.. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej "k.p.a."), w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, uchylił w całości decyzję organu I instancji i nakazał T. B. rozbiórkę garażu o wym. 5,06 x 5,00 m zlokalizowanego na działkach nr [...]/26 i [...]/79, położonych w miejscowości N., gmina S., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie, ale sentencja wymagała zreformowania w zakresie uzupełnienia wymiarów garażu i nieprawidłowego umieszczenia w niej obowiązku, zgłoszenia do organu I instancji faktu dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Z ustaleń organu wynikało, że do 2000 r. w miejscu obecnego garażu znajdował się znacznie mniejszy obiekt budowlany o wym. ok. 2,0 x 2,5 m, w którym ojciec T. B. przechowywał motor. W 2000 r. T. B. rozebrał ten obiekt i wybudował nowy garaż o wymiarach w rzucie 5,06 x 5,00 m, wysokości w kalenicy 2,60 m, o konstrukcji drewnianej, słupowej bez fundamentów, pokryty dachem o konstrukcji drewnianej, dwuspadowym, krytym blachą. Z zewnątrz od strony budynku nr [...] oszalowany jest deskami, z pozostałych stron obity blachą. Garaż usytuowany został na dwóch sąsiadujących ze sobą działkach tj. na działce nr [...]/26 zabudowanej wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym, będącej własnością właścicieli mieszkań znajdujących się w tym budynku oraz częściowo na działce nr [...]/79, będącej własnością Gminy S.. Organ odwoławczy wyjaśnił, że roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego, jakim jest sporny garaż wymagały w świetle art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem nie można go zakwalifikować ani do obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 29 ustawy Prawo budowlane) ani wymagających uzyskania zgłoszenia (art. 30 ustawy Prawo budowlane). W szczególności nie mieści się w kategorii budynków objętych regulacją art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nie posiada bowiem fundamentów ani nie jest trwale związany z gruntem, a zatem nie stanowi budynku w myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nieuzyskanie przez inwestora T. B. pozwolenia na budowę tego obiektu budowlanego (ani niedokonanie zgłoszenia), a więc wybudowanie go w warunkach samowoli budowlanej, skutkowało koniecznością zastosowania procedury określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tą regulacją w przypadku obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), zaś w przypadku, gdy samowolna budowa obiektu budowlanego jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego, z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz gdy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Za prawidłowe uznał organ odwoławczy stanowisko organu I instancji o braku możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej w stosunku do spornego obiektu garażowego, ponieważ narusza on przepisy techniczne w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia budynek na działce budowlanej w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy, należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości budowli od budynków, nie wynikają inne wymagania. Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zagospodarowania terenu. Ściana zachodnia garażu nie posiadająca otworów usytuowana jest natomiast w odległości 1,70 m od ogrodzenia z działką sąsiednią nr [...]/25 i ok 2 m od granicy z działką nr [...]/25, a więc z naruszeniem przytoczonych wyżej regulacji. Oznacza to brak możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej i konieczność wydania nakazu rozbiórki spornego garażu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T. B., zarzucając naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że garaż został wybudowany z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części nakazującej rozbiórkę garażu. Podał, że obiekt został wybudowany przez jego ojca 1969 r. po uzyskaniu ustnej zgody ówczesnych mieszkańców bloku. Skarżący wyremontował go w 2000 r. i zaadaptował go do swoich potrzeb. W chwili obecnej wykorzystuje go do przechowywania samochodu, do wykonywania drobnych prac domowych i jako pomieszczenie gospodarcze. Nigdy nie korzystał z garażu w sposób zakłócający spokój mieszkańcom bloku, przestrzegał ciszy nocnej i nie prowadził w nim żadnej działalności gospodarczej. Budynek jest postawionym na gruncie i nie posiada fundamentów. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, podzielił na wstępie, ustalenia organów administracji w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących czasu oraz charakteru wykonanych robót budowlanych, a także zakwalifikowaniu ich jako samowoli budowlanej. W świetle zebranego materiału dowodowego skarżący wykonał w 2000 r. roboty budowlane polegające na budowie nowego obiektu budowlanego służącego do parkowania samochodu tj. garażu. Na wykonanie przedmiotowego obiektu, wymagane było w czasie prowadzonych robót jak i obecnie pozwolenie na budowę, o czym przesądza reguła wywodzącą się z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Tego obowiązku skarżący nie dochował, co słusznie zwróciło organy w kierunku przepisów Praw budowlanego dotyczących samowoli budowlanej. Sąd wojewódzki nie podzielił jednak kluczowej dla nakazu rozbiórki oceny organów obu instancji, co do tego, że w odniesieniu do przedmiotowego garażu nie może zostać wdrożona procedura legalizacyjna, ponieważ wykonane roboty budowlane naruszają przepisy techniczne, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Innymi słowy, nakaz rozbiórki został podyktowany niespełnieniem przesłanek wszczęcia procedury legalizacyjnej wyrażonych w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, że powołany przepis stanowi: Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Dodał, że według organów, ponieważ ściana garażu od strony zachodniej jest usytuowana jedynie w odległości ok. 2,00 m od granicy z działką o nr [...]/25, to został w sposób nieodwracalny naruszony § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według tej regulacji, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Sąd I instancji wskazał, że uznaje za własne stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 27 marca 2012 r., II OSK 42/11, co do tego, że kwestia odległości obiektu od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Kwestia odległości obiektu od granicy działki sąsiedniej, uwarunkowana jest warunkami technicznymi w zakresie o jakim mowa w art. 5 i art. 6 ustawy Prawo budowlane, a nie tylko samym wymogiem posadowienia budynku w określonej odległości od granicy działki sąsiedniej. Dlatego też, jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym, wynikającym z przepisów Prawa budowlanego, o takim naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych, które definitywnie uniemożliwiałoby, zgodnie z art. 48 ust. 2 w/w ustawy, doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (zob. wyroki NSA z 12 stycznia 2011 r., II OSK 5/10, z 23 czerwca 2015 r. II OSK 2824/13). Sąd I instancji podkreślił, że organy obu instancji oprócz ustalenia, że garaż poprzez swe usytuowanie względem działki sąsiedniej narusza § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, które wykazałoby dodatkowe istotne naruszenia pozostałych regulacji rozporządzenia (np. przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej). Powołany przepis organy mogły uznać za normę techniczno-budowlaną, dopiero wówczas, gdy kwestia usytuowania obiektu budowlanego miałaby wpływ na naruszenie prawnych wymogów bezpieczeństwa obiektów budowlanych, zapobiegania zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 4 grudnia 2014 r. II SA/Wr 654/14). W rezultacie stwierdzonych okoliczności Sąd I instancji wskazał, że zobligowany był stwierdzić istotne dla określonego przez organy wyniku sprawy naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, 77 i 80 k.p.a. Z tej przyczyny jako za przedwczesne uznał zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd wojewódzki stwierdził, że organy ponownie rozpoznając sprawę powinny uwzględnić, że w sytuacji gdy stwierdzone odstępstwa od przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa obiektów budowlanych, dla życia, zdrowia lub mienia, to w tym zakresie, stanowi to wystarczającą podstawę do legalizacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Oczywiście dla rozpoczęcia właściwego postępowania legalizacyjnego konieczne jest także stwierdzenie pozostałych jego warunków (art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), poprzez wyjaśnienie czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania wyroku oraz art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed zmianą ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255), w oparciu o który to przepis organy nadzoru budowlanego dokonały oceny spełnienia przesłanek do legalizacji obiektu budowlanego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że naruszenie przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), poprzez samowolną budowę garażu w odległości 2 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną umożliwia wdrożenie procedury legalizacyjnej i nie może być uznane naruszenie przepisów uniemożliwiające doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, ponieważ dopiero odstąpienie od warunków technicznych, które wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia (...) definitywnie uniemożliwiałoby, zgodnie z art. 48 ust. 2 ww. ustawy, doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. 2) § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia nie może być samoistną podstawą do odstąpienia od legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, ponieważ podstawę taką może stanowić dopiero naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, co w przypadku § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia ma miejsce, (...) gdy kwestia usytuowania obiektu budowlanego miałaby wpływ na naruszenie prawnych wymogów bezpieczeństwa obiektów budowlanych zapobiegania zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia. 3) art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), poprzez ich niezastosowanie w postępowaniu dotyczącym garażu o wym. 5,06 x 5,00 m na działkach nr [...]/26 i [...]/79 w miejscowości N., wybudowanego bez pozwolenia na budowę i z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) - w odległości 2 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną i usytuowanego w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wskazał na wstępie, że ma utrudnione zadanie, ponieważ WSA w Rzeszowie cytuje przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu, które obowiązuje dopiero od 1 stycznia 2017 r., nadanym mu ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255 ze zm.). W dacie wydania zaskarżonej decyzji przez organ nadzoru budowlanego, akt ten - zmiana ustawy Prawo budowlane - nie był nawet uchwalony, zatem ocena przesłanek do legalizacji spornego obiektu dokonana była w oparciu o obowiązujący w dacie jego orzekania art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też, ze względu na redakcję powołanego przepisu, oceny przesłanek do legalizacji spornego obiektu budowlanego dokonano z wyłączeniem badania zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak obecnie ma to miejsce w art. 48 ust. 2 tej ustawy. Co prawda sformułowanie - nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - zawarte jest zarówno w art. 48 ust. 2 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego jak i obowiązującego przed nowelizacją art. 48 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, nie mniej jednak organ nie mógł naruszyć art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. Dalej, wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że Sąd I instancji, nie zwrócił uwagi, że zarówno obowiązujący w dacie orzekania art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jak i obecnie obowiązujący art. 48 ust. 2 stanowi, że legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego jest możliwa, jeżeli budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, zatem podstawą do odstąpienia od legalizacji obiektu budowlanego nie jest wyłącznie naruszenie przepisów warunków technicznych, ale wszystkich przepisów, w tym i przepisów warunków technicznych. Sąd I instancji mylnie odczytał przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (art. 48 ust. 2 pkt 2 w brzmieniu przed nowelizacją), ponieważ sformułowanie - nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych - oznacza, że dotyczy on naruszenia wszystkich przepisów, a nie wyłącznie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych (wśród tych wszystkich przepisów osobną grupę stanowią przepisy warunków technicznych). Z powyższego wynika, że uwagi na temat § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia jako przepisu prawa cywilnego oraz okoliczności, kiedy można go uznać za przepis techniczno - budowlany, konieczności powiązania z innymi przepisami warunków technicznych itp. - są zupełnie chybione i wynikają z błędnej wykładni art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (art. 48 ust. 2 pkt 2 tej ustawy przed nowelizacją). W ocenie organu, przyjmującą, że § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia jest przepisem prawa sąsiedzkiego, prawa cywilnego, to jest przepisem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i jego naruszenie w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - tym bardziej uzasadnia odstąpienie od legalizacji i zarazem uzasadnia orzeczenie rozbiórki takiego obiektu budowlanego. Skarżący kasacyjnie zauważył, że zarówno w nauce prawa jak i orzecznictwie, podkreśla się, że podmiot dopuszczający się samowoli budowlanej nie może być w lepszej sytuacji, niż podmiot działający legalnie, podejmujący przewidziane prawem działania zmierzające do uzyskania legitymacji do wykonywania robót budowlanych (pozwolenie na budowę, zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych). Zdaniem organu, o błędnej wykładni powołanych na wstępie przepisów przemawia również fakt, że art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie od 1 stycznia 2017 r. oraz przed nowelizacją, uzależnia legalizację obiektu budowlanego od tego, czy budowa narusza przepisy prawa w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, a nie od tego, czy te naruszone przepisy dotyczą wymogów bezpieczeństwa obiektów budowlanych, zapobiegania zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia. Biorąc powyższe pod uwagę, uznanie przez organ, że usytuowanie obiektu budowlanego w odległości 2 m od granicy z sąsiednią działką budowlana definitywnie uniemożliwia, zgodnie z art. 48 ust. 2 ww. ustawy, doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - nie narusza prawa. Należy mieć również na uwadze treść art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym budowę stanowi wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Nie jest więc możliwe doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem, ponieważ zmiana usytuowania obiektu budowlanego w celu zachowania wymogów przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oznacza pod względem prawnym jego rozbiórkę i ponowną budową w innym miejscu. Takie działania przekraczają możliwości orzekania na podstawie art. 48 i nast. ustawy Prawo budowlane. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że stanowisko, że (...) jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym, wynikającym z przepisów Prawa budowlanego, o takim naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych, które definitywnie uniemożliwiałoby, zgodnie z art. 48 ust. 2 ww. ustawy, doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - nie zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach dotyczących legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ust. 1 i nast. ustawy Prawo budowlane. W powołanym wyroku o sygn. akt: II OSK 42/11 Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał sprawę ze skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę, wydanej w toku postępowania administracyjnego, w którym organ pierwszej instancji wydał niezaskarżalne w trybie art. 141 § 1 k.p.a. ani na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, postanowienie o odstępstwie od przepisów warunków technicznych, wydane na podstawie upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane (art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W sprawie rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny inwestor dysponował więc pozwoleniem na budowę, zatwierdzonym projektem budowlanym, sporządzonym w oparciu o zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Natomiast podzielony w tym wyroku pogląd prawny, wyrażony w orzeczeniu o sygn. akt: II OSK 5/10 z dnia 12 stycznia 2011 r., że (...) w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym wynikającym z przepisów Prawa budowlanego o naruszeniu przepisów techniczno- budowlanych uniemożliwiającym zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego - dotyczy postępowania w sprawie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. W tej sprawie (o sygn. akt: II OSK 5/10), inwestor dysponował pisemną zgodą sąsiada na zbliżenie budynku z otworami okiennymi, wyrażoną w ramach stosunków wynikających z prawa sąsiedzkiego i przesądzała o braku istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę w aspekcie przepisów techniczno-budowlanych. Powołany z kolei wyrok z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt: II OSK 2824/13 dotyczy istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę i możliwości prowadzenia postępowania naprawczego (art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane) w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje pozwolenie na użytkowanie. Stanowisko zawarte w tym wyroku, dotyczące możliwości prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu budowlanego w realiach obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (bez wyeliminowania pozwolenia na użytkowanie prowadzenie postępowania naprawczego nie jest możliwe) - nie jest kwestionowane. Sąd I instancji nie ma więc żadnych podstaw ku temu, aby rozważania dotyczące innych okoliczności sprawy i innych procedur (pozwolenie na budowę, postępowanie naprawcze) przenosić na grunt postępowania legalizacyjnego, wbrew treści przepisów będących podstawą do legalizacji, które nie uzależniają wdrożenia postępowania legalizacyjnego o tego, czy naruszone przepisy, w tym techniczno-budowlane stanowią jednocześnie naruszenie prawnych wymogów bezpieczeństwa obiektów budowlanych, zapobiegania zagrożeniom dla życia zdrowia lub mienia. Organ stwierdził także, że Sąd wojewódzki, nie ma żadnych podstaw do zobowiązywania organu do badania, czy wraz z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. doszło do naruszenia przepisów warunków technicznych (§ 13, § 60 i § 271 - 273 tego rozporządzenia), które mogłyby dowieść, że (...) kwestia usytuowania obiektu budowlanego miałaby wpływ na naruszenie prawnych wymogów bezpieczeństwa obiektów budowlanych, zapobiegania zagrożeniom dla życia; zdrowia lub mienia. Za stanowiskiem organu przemawia również fakt, że art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (art. 48 ust. 2 pkt 2 tej ustawy przed nowelizacją, które weszła w życie w dniu 1 stycznia 2017 r.) nie dotyczy naruszenia wyłącznie przepisów techniczno-budowlanych i to zarazem takich, że odstąpienie od tych warunków technicznych musi wiązać się (...) z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie, są one ze sobą ściśle powiązane, dlatego też rozpoznane zostały łącznie. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Należy zaznaczyć, że stosownie do ww. przepisu nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie prowadzi wprost do nakazania rozbiórki wzniesionego nielegalnie obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Prowadzenie procesu legalizacyjnego jest zaś możliwe, jeżeli budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję, wadliwie przywołał przepis art. 48 ust. 2 pkt 2, w brzmieniu obowiązującym na datę orzekania. Powyższa okoliczność nie ma jednakże większego wpływu, albowiem, sformułowanie "nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem", zawarte jest w art. 48 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, jak i obowiązującego w dacie wydania decyzji organu odwoławczego art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Istota sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy przepis § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, może być, na gruncie niniejszej sprawy, samoistną podstawą do odstąpienia od legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę oraz czy ma on charakter przepisu techniczno-budowlanego, czy też charakter przepisu prawa cywilnego. W art. 7 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ustawodawca wskazał zakres przepisów techniczno-budowlanych. Zaliczają się do nich przepisy regulujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie (art. 7 ust. 1 pkt 1). Z unormowania zawartego w art. 7 ust. 2 wynika, że warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, stanowią materię, która podlega obligatoryjnemu uregulowaniu, a więc przepisy, wydane na podstawie delegacji ustawowej, wchodząc do porządku prawnego i są obowiązujące. Obecnie obowiązującymi przepisami są przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że brak jest możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej w stosunku do spornego obiektu garażowego, ponieważ jego lokalizacja narusza warunki określone § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem (organ odwoławczy te ustalenia uznał za prawidłowe), że ściana zachodnia garażu nie posiadająca otworów usytuowana jest w odległości 1,70 m od ogrodzenia z działką sąsiednią nr [...]/25 i ok. 2 m od granicy z tą działką. Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, stwierdził, że kwestia odległości obiektu od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Kwestia odległości obiektu od granicy działki sąsiedniej, uwarunkowana jest warunkami technicznymi w zakresie o jakim mowa w art. 5 i art. 6 ustawy Prawo budowlane, a nie tylko samym wymogiem posadowienia budynku w określonej odległości od granicy działki sąsiedniej. Dlatego też, jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym, wynikającym z przepisów Prawa budowlanego, o takim naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych, które definitywnie uniemożliwiałoby, zgodnie z art. 48 ust. 2 ww. ustawy, doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Sąd wojewódzki zaznaczył, że organy obu instancji oprócz ustalenia, że garaż poprzez swe usytuowanie względem działki sąsiedniej narusza § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, które wykazałoby dodatkowe istotne naruszenia pozostałych regulacji rozporządzenia (np. przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej). Powołany przepis organy mogły uznać za normę techniczno-budowlaną, dopiero wówczas, gdy kwestia usytuowania obiektu budowlanego miałaby wpływ na naruszenie prawnych wymogów bezpieczeństwa obiektów budowlanych, zapobiegania zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się z wyżej zaprezentowanym stanowiskiem Sądu I instancji. Wystarczającą podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, było stwierdzenie organów nadzoru budowlanego, o naruszeniu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i braku możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powyższy przepis niewątpliwie jest przepisem techniczno-budowlanym, którego postanowienia powinny być respektowane. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez Sąd wojewódzki, stawiałoby inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej w pozycji korzystniejszej od inwestora działającego legalnie. Podmiot, który wystąpiłby do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla swojego zamierzenia, nie uzyskałby zgody, w sytuacji, gdyby projekt budowlany naruszał przepisy zawarte we wskazanym rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, przyjęcie koncepcji Sądu I instancji, czyniłoby "martwą" regulację przewidzianą w art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 (odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia). Jedyną możliwością uchronienia się przed skutkami wynikającymi ze zrealizowania robót budowlanych z naruszeniem obowiązujących przepisów, było, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystąpienie przez inwestora ze stosownym wnioskiem o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, z czego jednakże nie skorzystał. Jak się bowiem przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, może zostać udzielone także w stosunku do obiektów budowlanych już zrealizowanych. Organ nadzoru budowlanego uwzględnia uzyskane przez inwestora odstępstwo w toku tzw. postępowania naprawczego (art. 50 – 51 Prawa budowlanego) – w tym przypadku prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, jeżeli pozwala ono na osiągnięcie celu tego postępowania, a więc doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3152/14). Inicjatywa w tym zakresie leży po stronie inwestora. Przywołane przez Sąd I instancji orzeczenia dotyczą innych stanów faktycznych, zapadły one w konkretnych, indywidualnych sprawach. I tak np. w sprawie o sygn. akt II OSK 42/11, Naczelny Sąd Administracyjny, jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie, rozpatrywał sprawę w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, w której w toku postępowania administracyjnego, udzielono zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Sąd stanął zatem na stanowisku, że w tej sytuacji przepis warunków techniczno-budowlanych regulujący kwestie odległościowe "utracił" status przepisu techniczno-budowlanego, przyjmując funkcję przepisu cywilnego, albowiem właściciele nieruchomości sąsiednich, mają możliwość obrony swoich praw wynikających z prawa sąsiedzkiego, w procesie cywilnym przed sądem powszechnym. Sprawa o sygn. akt II OSK 2824/13 dotyczyła postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego, w stosunku do obiektu, dla którego zostało udzielone pozwolenie na użytkowanie (problem wynikł w związku z wysunięciem okapu o ok. 10 cm w stronę działki sąsiedniej). Natomiast, w sprawie o sygn. akt II OSK 5/10, inwestor dysponował pisemną zgodą sąsiada na zbliżenie budynku do granicy działki. Niniejsza sprawa toczy się z inicjatywy właściciela sąsiedniej nieruchomości, inwestor raczej nie uzyskałby takiej zgody, nadto, w kontekście poczynionych wyżej rozważań, zgoda nie byłaby skuteczna. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego, oprócz ustalenia, że garaż poprzez swe usytuowanie względem działki sąsiedniej narusza § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie było obowiązane, aby prowadzić dalsze postępowanie wyjaśniające, które wykazałoby dodatkowe istotne naruszenia pozostałych regulacji ww. rozporządzenia, np. przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Tym samym nie można uznać, aby doszło do naruszenia wskazanych przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji uznać należy, iż organy administracji publicznej ustaliły stan faktyczny sprawy administracyjnej zgodnie z unormowaniami procedury administracyjnej i prawidłowo dokonały subsumpcji przepisu prawa materialnego do poczynionych ustaleń faktycznych. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, zaś istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.