I OSK 377/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 69/17 o odrzuceniu skargi J.P. na pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do lokalu socjalnego postanawia oddalić skargę kasacyjną. Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt [...], wydanym na skutek apelacji J.P. od wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt [...], zmienił punkt II zaskarżonego wyroku ustalając, że wyżej wymienionemu przysługuje uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego. Jednocześnie wstrzymał wykonanie obowiązku wskazanego w pkt I wyroku, tj. opróżnienia i opuszczenia lokalu nr [...] przy ul. [...], do czasu złożenia przez Gminę Miejską [...] oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 19 lutego 2016 r. nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5, art. 4 ust. 2, art. 14 ust. 1, art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), skierował J.P. do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nr [...] w budynku nr [...] na osiedlu [...] na okres jednego roku. Skierowanie zawierało informację, że oferta zawarcia umowy jest ważna przez okres 45 dni od dnia jej otrzymania. Przesyłka pocztowa zawierająca w/w skierowanie, wysłana do J.P. na adres: [...] została zwrócona do organu z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie" i podwójnym awizowaniu w dniach 25 lutego i 4 marca 2016 r. Do objęcia w/w lokalu nie doszło. J.P. pismem z dnia 19 maja 2016 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o rozważenie ponownego przydziału przeznaczonego dla niego lokalu socjalnego. Wskazał, że w lutym nie przebywał pod adresem zamieszkania, a awiza prawdopodobnie zagubiły się wśród materiałów reklamowych wkładanych do skrzynki pocztowej. O fakcie skierowania dowiedział się w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej. Podkreślił, iż nadal pozostaje zainteresowany najmem lokalu socjalnego. Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi w piśmie z dnia 31 maja 2016 r. wskazał, że oferta zawarcia umowy najmu w/w lokalu na podstawie § 5 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej [...] oraz tymczasowych pomieszczeń, była ważna przez okres 45 dni od dnia jej otrzymania. Z dniem 18 kwietnia 2016 r. straciła ważność, a obowiązek Gminy Miejskiej [...], wynikający z pkt I wyroku Sądu Okręgowego [...] z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt [...], dotyczący wskazania lokalu socjalnego, został dopełniony. J.P. pismem z dnia 29 czerwca 2016 r. zwrócił się do organu o skierowanie go do innego lokalu. Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 20 lipca 2016 r. nr [...] wskazał, że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 31 maja 2016 r. J.P. pismem z dnia 21 września 2016 r. wezwał Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na nieskierowaniu go ponownie do zawarcia umowy najmu lokalu. Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wskazując, że w przypadku dłuższego przebywania poza miejscem stałego zamieszkania, zgodnie z § 1 ust. 4 załącznika nr 1 do w/w uchwały, wnioskodawcy są zobowiązani do poinformowania organu o każdej zmianie adresu zamieszkania. W razie zaniedbania tego obowiązku dwukrotnie awizowaną korespondencję wysłaną na ostatni podany adres uważa się za doręczoną. J.P. pismem z dnia 15 grudnia 2015 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lipca 2016 r. nr [...], wnosząc o jego uchylenie i zobowiązanie organu do wskazania lokalu socjalnego. Podkreślił, że nigdy nie uchylał się od zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Poza miejscem zamieszkania przebywał przez okres ok. 10 dni, którego to okresu nie można zakwalifikować jako "dłuższego przebywania poza miejscem stałego zamieszkania". Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na okoliczność, że czynności związane z przydzieleniem lokalu socjalnego i zawarciem umowy najmu lokalu socjalnego nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań Gminy i nie mogą stanowić rozstrzygnięcia o charakterze publicznoprawnym. Z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi z powodów podanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 69/17 odrzucił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lipca 2016 r., w którym organ odmawia ponownego skierowania skarżącego do lokalu socjalnego z zasobów Gminy Miejskiej [...], ze względu na zrealizowanie, w ocenie organu, obowiązku Gminy wynikającego z wyroku Sądu Okręgowego [...] z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt [...], w którym ustalono, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego. Skarżący został bowiem skierowany w dniu 19 lutego 2016 r. do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nr [...] w [...], jednak nie odebrał przesyłki listowej zawierającej to skierowanie i nie zgłosił się do zawarcia umowy najmu lokalu w terminie do 45 dni od dnia odebrania skierowania. Sąd pierwszej instancji, wskazując na treść art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej w skrócie "P.p.s.a.") wskazał, że zaskarżone pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lipca 2016 r. nie należy do żadnej z wymienionych w w/w przepisach kategorii aktów prawnych lub czynności mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W szczególności nie jest ono decyzją czy postanowieniem, ale także aktem, czy czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż kwalifikacja danego pisma do tego rodzaju elementów poddanych kontroli sądu administracyjnego wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek: a) charakter władczy b) podejmowanie w sprawach indywidualnych, c) charakter publicznoprawny d) związek z uprawnieniami lub obowiązkami wynikającymi z przepisu prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96, LexPolonica 329052). Zaskarżone pismo z dnia 20 lipca 2016 r. nie spełnia w sposób łączny wymienionych cech. Okoliczność, że zostało wystosowane w indywidualnej sprawie, sama w sobie nie przesądza o charakterze tego pisma. W szczególności z jego treści nie wynika żadne uprawnienie skarżącego związane z prawem do lokalu socjalnego. Kwestia prawa skarżącego do przydziału lokalu socjalnego została rozstrzygnięta wyrokiem sądu powszechnego, a następnie skierowaniem do zawarcia umowy najmu lokal, w następstwie którego podejmowane byłyby działania faktyczne i prawne (jak zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego), następujące jednak w obrębie sfery cywilnoprawnej organu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, charakteru cywilnoprawnego umów najmu zawieranych w ramach mieszkaniowego zasobu gminnego nie zmienia fakt, że szczegółowe kwestie dotyczące przesłanek zawierania tych umów, kryteria, jakimi należy się kierować przy wyborze najemcy i inne kwestie dotyczące treści umów zawiera uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej [...] oraz tymczasowych pomieszczeń, to jest akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego. Dzieje się to bowiem na skutek delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 31 października 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1285/16, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1109/16, cbois.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaskarżone pismo zawierało odmowę skierowania skarżącego ponownie do lokalu socjalnego ze względu na uznanie za skuteczne doręczenie pierwszego skierowania na adres [...] (podwójne awizo), pod którym skarżący w dacie doręczenia nie przebywał, niezgłoszenie się przez okres 45 dni od daty odbioru skierowania i niepoinformowanie organu o zmianie adresu zamieszkania (§ 1 ust. 4 załącznika nr 1 do w/w uchwały). Stanowisko organu jest wątpliwe z punktu widzenia § 11 pkt 7 cyt. uchwały, niemniej ochrona skarżącego przed skutkami działania organu nie może zostać zrealizowana przed sądem administracyjnym ze względów na brak w sprawie jego kognicji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.P., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając postanowienie w całości zarzucił naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez błędne odrzucenie skargi i przyjęcie, że niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieprzeanalizowanie wszystkich okoliczności sprawy i nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób wyczerpujący do argumentacji zawartej w skardze do Sądu pierwszej instancji, w szczególności niedostateczne wyjaśnienie przesłanek odrzucenia skargi. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał, że zaskarżony w niniejszej sprawie akt Prezydenta Miasta [...] ma charakter władczy i publicznoprawny, został podjęty w sprawie indywidualnej i ma związek z uprawnieniami wynikającymi z przepisów prawa – uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej [...] oraz tymczasowych pomieszczeń, co potwierdza, iż mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie zaskarżone pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego – nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Należy podkreślić, iż wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, sprawa dotycząca uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego i kwestii skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nie jest sprawą administracyjną, a w konsekwencji zaskarżone przez niego pismo nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Pod pojęciem "sprawa administracyjna" powszechnie rozumie się bowiem sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego. Natomiast rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest takie działanie organu administracji publicznej, które podejmowane jest bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Dla problematyki właściwości sądów administracyjnych w omawianym wyżej zakresie najistotniejsze znaczenie posiada pojęcie administracji publicznej w znaczeniu materialnym, a więc działalność administracji publicznej, której przedmiotem są sprawy administracyjne. Cechą wspólną wszystkich form działania organu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. jest to, iż wszystkie one mieszczą się w zakresie działalności administracji publicznej, ponieważ wyłącznie do kontroli decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności o takim charakterze uprawnione są sądy administracyjne. Takie formy działania organu podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, które są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przy czym, co istotne, kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki takie rozstrzygnięcie jest kryterium "z zakresu administracji publicznej". Zauważyć należy, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (t.j.: Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.), kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali są poddane instrumentom prawa cywilnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Kolejna ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.), wspomnianą wyżej zasadę realizuje jeszcze pełniej. Mając na uwadze obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, ustawa ta w art. 4 ust. 1 i 2 przewiduje, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która na zasadach przewidzianych w tej ustawie zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym, Rada Miasta [...], na podstawie delegacji określonej w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w dniu 8 lipca 2015 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej [...] oraz tymczasowych pomieszczeń, która jako prawo miejscowe określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom [...] lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 stwierdził, że postępowanie dotyczące udzielania pomocy mieszkaniowej, uregulowane w przepisach w/w ustawy, ma dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji przez pracownika organu i zaopiniowaniu przez komisję lokalową, a następnie wniosek rozpatruje jednostka wykonawcza samorządu terytorialnego, która rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania, w razie skierowania do zawarcia umowy, zawierana jest umowa najmu pomiędzy wnioskodawcą a zarządcą budynku. Działanie jednostki wykonawczej samorządu terytorialnego w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy i ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Z reguły poprzedza ono etap drugi, stanowiący już jednak czynności o charakterze cywilnoprawnym. W niniejszej sprawie uprawnienie J.P. do lokalu socjalnego nie znajdowało uzasadnienia w akcie administracyjnym, wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, lecz z prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego [...] z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt [...], wydanego na skutek apelacji J.P. od wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt [...], mocą którego zmieniono punkt II zaskarżonego wyroku ustalając, że wyżej wymienionemu przysługuje uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego. Należy zauważyć, iż o charakterze prawnym czynności podejmowanych w wyniku realizacji w/w wyroku w sposób wyraźny stanowi przepis art. 14 ust. 6 cyt. ustawy. Wynika z niego, iż orzekając o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, sąd nakazuje wstrzymanie wykonania opróżnienia lokalu do czasu złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Skierowanie J.P. w piśmie z dnia 19 lutego 2016 r. nr [...] do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nr [...] w [...] na okres jednego roku stanowiło zatem ofertę zawarcia umowy, nie zaś rozstrzygniecie w indywidualnej sprawie załatwiane w drodze decyzji na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Trafność tego poglądu znajduje potwierdzenie w art. 22 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., który stanowi, że z zasobu mieszkaniowego gminy wydziela się część lokali, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne. Z kolei z art. 23 tej ustawy wynika, że uzyskanie prawa do lokalu socjalnego następuje na podstawie umowy najmu. Zarówno oferta zawarcia umowy, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu, stanowi czynność cywilnoprawną, a więc kwestionowanie przez stronę zainteresowaną kwestii z tym związanych – jako sprawa cywilna podlega rozstrzygnięciu przed sądem powszechnym na podstawie art. 1 i art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, czynności polegające na skierowaniu do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te – jak już wskazano – mają charakter cywilnoprawny, gdyż zmierzają do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Skoro bowiem zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to wybór osoby, do której kieruje się oświadczenie woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych. Dodać przy tym należy, iż o cywilnoprawnym charakterze spraw dotyczących przyznania lokalu (w tym także lokalu socjalnego) wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniach z dnia: 20 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 2236/11, 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 362/10, 10 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2192/11 oraz w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 885/10. Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie istotne elementy określone w tym przepisie i w związku z tym poddaje się kontroli instancyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób niewątpliwy wynikają powody odrzucenia skargi, ze wskazaniem odpowiednich przepisów w tym zakresie, natomiast to, że skarżący nie zgadza się z podjętym przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięciem, nie jest tożsame z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).