I OSK 2192/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 442/11 w sprawie ze skargi M. R. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprzedaży lokalu postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić M. R. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 442/11 w sprawie ze skargi M. R. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy w z dnia 15 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprzedaży lokalu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżona przez M.R. uchwała Zarządu Dzielnicy Praga Południe m. st. Warszawy z dnia 15 września 2010 r. nr [...] dotyczyła odmowy zgody na wykup lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. W uzasadnieniu tej uchwały podano, że M. R. wstąpiła w stosunek najmu lokalu w trybie art. 691 § 1 k.c., co potwierdziła umowa najmu z dnia 12 czerwca 2002 r. W dniu 5 lipca 2004 r. Zakład Administrowania Nieruchomościami wypowiedział M.R. umowę najmu w związku z podnajmowaniem lokalu. Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi-Południe wyrokiem z dnia 12 maja 2005 r. (sygn. akt II C 1174/04) orzekł, iż wypowiedzenie umowy najmu jest bezskuteczne. W dniu 1 lipca 2005 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami ponownie wypowiedział umowę najmu. Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi Południe wyrokiem z dnia 26 czerwca 2009 r. (sygn. akt I C 1752/06) orzekł, iż umowa najmu nadal obowiązuje. W dniu 8 lipca 2010 r. M. R.wystąpiła o wykup lokalu. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż M. .R. nie zamieszkuje w lokalu, lokal został udostępniony przez zainteresowaną osobom nieuprawnionym, bez wymaganej zgody właściciela lokalu. M. R. zaskarżając uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia 15 września 2010 r. zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 8, art. 77 § 1, art. 79 § 1 k.p.a., art. 67 § 2 pkt 2 i 3 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i orzeczenie, że przysługuje jej uprawnienie do wykupu lokalu na warunkach zgodnych z treścią uchwały Zarządu Dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy z dnia 28 maja 1997 r. nr [...]. Skarżąca wniosła także o uchylenie w całości uchwały Zarządu Dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy z dnia 21 października 2010 r. nr [...], którą postanowiono wykreślić lokal nr [...] przy ul. [...] w Warszawie z wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży, bowiem uchwała ta pozostaje w ścisłym związku z zaskarżoną uchwałą. W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wniósł o odrzucenie skargi lub jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną, wskazując wcześniej, że skarga ta została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu (art. 52 § 4 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a). Odnosząc się do zarzutów skarżącej co do uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w toku postępowania naruszono reguły dotyczące przeprowadzenia dowodu wynikające z art. 79 § 1 p.p.s.a. Ponadto, w ramach dokonanej "wizji", organ przeprowadził w istocie dowód z zeznań świadków w celu ustalenia czy skarżąca zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, która to okoliczność nie była istotna dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Uchwała z dnia 18 maja 1997 r., obowiązująca w dniu wydania zaskarżonej uchwały, w sposób jednoznaczny wskazywała na sprzedaż lokali mieszkalnych na rzecz najemców albo wskazanych przez nich osób bliskich stale z nimi zamieszkujących. Stąd jedynie w wypadku wystąpienia o sprzedaż lokalu na rzecz osoby bliskiej najemcy, co nie miało w tej sprawie miejsca, wymagane i istotne byłoby ustalenie czy osoba ta zamieszkuje w lokalu. Taki warunek nie dotyczył skarżącej, która była najemcą przedmiotowego lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego naruszono przepisy postępowania (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż właściwe było odniesienie się do wniosku skarżącej w oparciu o uchwałę z dnia 18 maja 1997 r. nr [...], a w konsekwencji uwzględnienie faktu związania stron umową najmu lokalu, która do dnia wydania zaskarżonego aktu nie została skutecznie wypowiedziana. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonego aktu. Sąd wskazał ponadto, że uchwałą Zarządu Dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy z dnia 21października 2010 r. nr [...] o wykreśleniu lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie z wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży nie pozostaje w granicach sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. Akt ten podlega odrębnemu zaskarżeniu przy spełnieniu warunków wynikających z ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy. Zarzucając naruszenie przepisów o właściwości sądów administracyjnych – art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że treść art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy ona tylko aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, a więc z zakresu imperium, a nie z zakresu innych czynności jakie są przypisane administracji publicznej, jak choćby czynności ze sfery cywilno-prawnej. Tym samym, skoro dysponowanie nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego odbywa się w sferze przepisów cywilno-prawnych, jurysdykcja nad tymi działaniami, w przypadku sporów, powinna być sprawowana przez sądy powszechne. Uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uchwała Zarządu Dzielnicy Praga-Południe z dnia 15 września 2010 r. nr [...] jest, w świetle przepisów prawa cywilnego, dopuszczalnym oświadczeniem woli właścicielskiej skierowanym do równoprawnego podmiotu odnośnie dalszych losów nieruchomości. W uchwale tej Zarząd, jako organ wykonawczy, uprawniony do dysponowania nieruchomością, nie wyraża w imieniu właściciela nieruchomości zgody na jej wykup. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, roszczenie o wykup nieruchomości z art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie przymuszające właściciela do sprzedaży nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził, by w sprawie zaistniały przesłanki nieważności postępowania, natomiast uznał, że wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 189 p.p.s.a. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę M. R. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy nr [...] z dnia 15 września 2010 r., na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność tej uchwały, po uprzednim przeprowadzeniu kontroli tego aktu pod względem zgodności z prawem, którą przeprowadził w oparciu o art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny, że wskazana uchwała, w której Zarząd Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy nie wyraził zgody na wykup przez M. R. lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie, podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n." W myśl art. 13 ust. 1 powołanej ustawy – z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, w szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży. Sprzedaż nieruchomości wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 u.g.n.) i następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 działu I tej ustawy (art. 28 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieokreślony. Powołując się na status takiego najemcy przedmiotowego lokalu, który to lokal uchwałą Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia 28 maja 1997 r., nr [...] został przeznaczony do sprzedaży skarżąca pismem z dnia 8 lipca 2010 r. wystąpiła o zgodę na jego wykup. Zaskarżona uchwała podjęta została w odpowiedzi na wystąpienie skarżącej i z uwagi na charakter sprawy, w jakiej została podjęta nie mogła być uznana za uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sprzedaż lokalu stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku Gminy m.st. Warszawy odbywa się w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, następuje w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego. Pierwszeństwo przysługujące najemcy lokalu, który nabywa ten lokal w drodze bezprzetargowej, realizuje się poprzez zawarcie miedzy Gminą a nabywcą cywilnoprawnej notarialnej umowy sprzedaży. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje, by zawarcie takiej umowy cywilnej poprzedzał jakikolwiek akt bądź czynność z zakresu administracji publicznej. Wszelkie więc czynności podejmowane w imieniu Gminy w tego rodzaju sprawie maja charakter cywilnoprawny. Taki też charakter przypisać należy zaskarżonej uchwale Rady Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia 15 września 2010 r., nr [...], która zawierała oświadczenie woli złożone w imieniu Gminy, w którym nie wyrażono zgody na wykup lokalu. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostek samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzania należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, że żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (postanowienie z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10). Pogląd co do cywilnego charakteru czynności podejmowanych przez Gminę w następstwie złożenia wniosku o wykup lokalu wyrażony został również w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2011 r., I OSK 1511/11. Z przedstawionym wyżej stanowiskiem w pełni koresponduje stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 12 marca 2003 r., III CKN 857/00, Lex nr 78855), w którym rozważane były analogiczne zagadnienia związane z pierwszeństwem poprzedniego właściciela zbywanej nieruchomości, przewidzianego w art. 34 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Sąd Najwyższy podkreślił, że istotą tego pierwszeństwa jest również zakaz rozporządzania nieruchomością przez Skarb Państwa lub gminę w sposób wymagający pierwszeństwa, co oznacza w praktyce, że dopiero w razie rezygnacji przez osobę uprawnioną z zastrzeżonego na jej rzecz pierwszeństwa, zbywana nieruchomość może zostać przeznaczona do obrotu w trybie przetargowym. Zobowiązany z tytułu pierwszeństwa, który ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości, powinien zatem stworzyć dla uprawnionego możliwość nabycia tej nieruchomości przed innymi osobami. Ustawowe pierwszeństwo nie jest jednak równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym. Dopiero protokół z rokowań stanowi podstawę do zawarcia umowy (art. 37 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 28 u.g.n.), dlatego roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości przysługiwałoby zatem uprawnionemu z tytułu pierwszeństwa dopiero w sytuacji, gdyby strony w wyniku przeprowadzonych rokowań uzgodniły wszystkie postanowienia umowy. W świetle przedstawionych rozważań nie budzi wątpliwości, że czynności podejmowane przez gminę w zakresie sprzedaży nieruchomości, której gmina ta jest właścicielem mają charakter cywilnoprawny, w konsekwencji wszelkie sprawy z tego tytułu rozstrzygane są przez sądy cywilne. Mając powyższe na uwadze, niezależnie od podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego na podstawie art. 189 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O zwrocie wniesionego przez M. R. wpisu od skargi postanowiono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.