I OSK 1511/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 264/11 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi G. K. na pismo Prezydenta Miasta Katowice z dnia (...) stycznia 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zawarcia umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 264/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę G. K. w sprawie z jej skargi na pismo Prezydenta Miasta Katowice z dnia (...) stycznia 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zawarcia umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 20 października 2010 r. w Urzędzie Miasta Katowice G. K. złożyła wniosek o wykup lokalu położonego w Katowicach przy ul. R.. Pismem z dnia (...) stycznia 2011 r. oznaczonym numerem (...) Prezydent Miasta Katowice poinformował wnioskodawczynię o negatywnym załatwieniu powyższego wniosku, wskazując jednocześnie, że mąż wnioskodawczyni jest już właścicielem lokalu mieszkalnego usytuowanego w nieruchomości położonej w Mikołowie przy ul. J., a nadto, że żądanie nabycia lokalu przysługuje wyłącznie najemcy lokalu mieszkalnego w przypadku gdy miasto zbywa nieruchomość, w pozostałych przypadkach wyrażenie zgody na sprzedaż zależy od woli właściciela mieszkania, tj. Miasta Katowice. Pismem z dnia 21 marca 2011 r. G. K. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższe pismo Prezydenta Miasta Katowice z dnia (...) stycznia 2011 r., domagając się jego uchylenia, zarzucając organowi administracji publicznej m.in. naruszenie prawa równego traktowania obywateli oraz różnicowanie najemców, z którymi zawarto umowę sprzedaży mieszkań według kryterium pozostawania w związku małżeńskim oraz kryterium dotyczącego przekonań religijnych i światopoglądu. Jednocześnie z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że skarżona czynność nie zawiera cech aktu z zakresu administracji publicznej, pełnomocnik skarżącej wniósł o zobowiązanie Wojewody Śląskiego jako organu nadzoru do stwierdzenia nieważność skarżonej czynności oraz potwierdzenia zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowego lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie bowiem nie należy ona do właściwości sądów administracyjnych. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżone pismo nie jest decyzją czy postanowieniem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. , ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ), akt ten nie ustala bowiem ani nie odmawia ustalenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z treści przedmiotowej skargi wynika, że skarżącej chodzi w istocie o zawarcie umowy kupna – sprzedaży lokalu mieszkalnego, stanowiącego własność Miasta Katowice. Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. Sprzedaż nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 zd. 1 u.g.n.) i następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 powołanej wyżej ustawy (art. 28 ust. 1 u.g.n.). Niezależnie od powyższego po ustaleniu nabywcy nieruchomości następuje zawarcie umowy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, iż sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego, następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Oczywiste tym samym jest, że sprzedaż nieruchomości odbywa się w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego. Nie jest to więc postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów kpa i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, postanowienia czy innego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wszelkie spory w tym zakresie mogą być natomiast dochodzone przed sądem powszechnym. W sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminną, organy wykonawcze gminy, jakim są wójt, burmistrz czy prezydent miasta, nie występują bowiem w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentanci gminy będący właścicielem nieruchomości. Reprezentują oni zatem osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego, dlatego też sprawy te należą, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym, zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 Nr 43 poz. 296 ze zm.), do właściwości sądu powszechnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła G. K. zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 1 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez jego wadliwe zastosowanie, polegające nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli legalności działalności administracji publicznej w niniejszej sprawie skutkujące uchyleniem się od wykonania pełnej kontroli legalności czynności organów administracji publicznej polegającej na odmowie sprzedaży Genowefie Korus lokalu mieszkalnego położonego w Katowicach b) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż pismo Naczelnika Wydziału Budynków i Dróg Urzędu Miasta Katowice działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Katowice z dnia (...) stycznia 2011r. nie stanowi "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. , c) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. polegające na wadliwym uznaniu, że zachodzi przesłanka odrzucenia skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, d) art. 3 § 3 P.p.s.a. , poprzez pominięcie kwestii zastosowania w niniejszej sprawie art. 101a w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, co skutkowało naruszeniem powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym przejawiającym się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie; e) art. 134 § 1 P.p.s.a. , poprzez orzekanie wyłącznie w granicach zarzutów i wniosków skargi oraz wskazanej w skardze podstawy prawnej zamiast w granicach sprawy, co skutkowało naruszeniem art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 6 P.p.s.a., poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa i brak stwierdzenia nieważności przez Sąd zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej. 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 34, art. 35 ust. 1, art. 27 i 28 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, ma charakter wyłącznie cywilnoprawny, podczas gdy podjęcie decyzji przez gminę o sprzedaży nieruchomości wiąże się z realizacją zadań własnych gminy i jako takie nie ma charakteru cywilnego, a zawarcie umowy cywilnoprawnej jest realizacją podjętych uprzednio czynności administracyjnych przez organy gminy b) art. 8 Konstytucji w zw. art. 2, 7 i 45 Konstytucji RP poprzez ograniczenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa obywatela do sądu; c) art. 8 Konstytucji w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa skarżącej do równego traktowania obywateli, różnicowanie najemców, z którymi zawarto umowę sprzedaży mieszkań według kryterium pozostawania w związku małżeńskim oraz kryterium dotyczącego przekonań religijnych i światopoglądu Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie skargi na akt z zakresu administracji publicznej z dnia (...) stycznia 2011 r. przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Katowice Naczelnika Wydziału Budynków i Dróg Urzędu Miasta Katowice w sprawie odmowy zawarcia umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w Katowicach i uchylenie zaskarżonego aktu, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że stosunki prawne wynikające z gospodarowania mieniem komunalnym mają zarówno charakter administracyjny jak i cywilny. Samo bowiem podjęcie decyzji przez gminę o sprzedaży nieruchomości wiąże się z realizacją zadań własnych gminy i jako takie nie ma charakteru cywilnego. Pomiędzy podjęciem stosownej decyzji w sferze majątkowej wspólnoty samorządowej, a zawarciem umowy cywilnoprawnej muszą nastąpić działania organu gminy - Prezydenta - które mają niewątpliwie charakter administracyjny. Konieczne jest wydanie zarządzenia o przeznaczeniu nieruchomości na sprzedaż i obwieszczenie tego faktu w sposób przewidziany ustawą. Nie ma podstaw do przyjęcia większej wagi czynności cywilnoprawnej ponad poprzedzające ją działania administracyjne, a z pewnością nie jest to argument za zignorowaniem administracyjnego charakteru zakwestionowanych przez skarżącą działań Prezydenta. Fakt, że ustawodawca wprowadził model, w którym odpłatne przeniesienie własności lokalu mieszkalnego następuje według reguł cywilnoprawnych nie zmienia charakteru koniecznych czynności organów gminy poprzedzających zawarcie takiej umowy. Natomiast roszczenie cywilnoprawne po stronie najemcy lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy o zawarcie urnowy sprzedaż powstaje dopiero po przeznaczeniu lokalu na sprzedaż i obwieszczeniu tego. W omawianej sprawie - w ramach "administracyjnej fazy" procedury prowadzącej do zbycia mieszkań gminnych - Urząd Miasta Katowice rozpoczął proces rozpoznawania wniosków o wykup mieszkań. W konsekwencji w ostatnim czasie doszło do sprzedaży większości lokali znajdujących się w budynku położonym przy ul. Rybickiej 8 ich najemcom lub osobom trzecim. Należy dodać, iż ujednolicanie własności nieruchomości, których miasto jest współwłaścicielem poprzez "wychodzenie ze współwłasności" stanowiło realizację polityki gospodarowania nieruchomościami gminnymi, do której zobowiązany był organ wykonawczy gminy na podstawie pkt. 1 f Uchwały Rady Miejskiej Nr XLIX/524/98 z dnia 6 lutego 1998r. W tej pierwszej, "administracyjnej", fazie postępowania skarżąca -będąca najemcą lokalu gminnego - złożyła wniosek o wykup mieszkania, który podlegał przeanalizowaniu i weryfikacji przez organy gminy. Przedstawiciele Urzędu Miasta Katowice - zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 2 u.g.n. - przystąpili do rokowań z najemcą, w wyniku których pismem z dnia (...) stycznia 2011 r. Naczelnik Wydziału Budynków i Dróg Urzędu Miasta Katowice poinformował wnioskodawczynię o negatywnym rozpatrzeniu złożonego wniosku. W świetle przedstawionych powyżej rozważań pismo z dnia (...) stycznia 20lir. podpisane przez Naczelnika Wydziału Budynków i Dróg Urzędu Miasta Katowice - informujące o negatywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącej - zostało wydane w ramach wykonywania zadań administracyjnych przez organy gminy i w konsekwencji stanowi niewątpliwie czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż pismo Prezydenta Miasta Katowice z dnia (...) stycznia 2011 r., stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącej o zawarcie umowy kupna-sprzedaży lokalu mieszkalnego, które stało się podstawą do wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji jest pismem organu administracji o charakterze informacyjnym, które w świetle regulacji zawartej w art. 3 i 4 P.p.s.a. nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Wynika to z charakteru przyjętej procedury sprzedaży lokalu stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego, która odbywa się na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a konkretnie na podstawie rozdziałów 3 i 4 tej ustawy określających m.in. tryb prowadzący do sprzedaży lokalu osobie mającej pierwszeństwo do kupna z uwagi na fakt bycia najemcą tego lokalu. Ustawa przewiduje w tym zakresie tryb bezprzetargowy, co oznacza, że podstawowym elementem uzyskania prawa do lokalu przez najemcę jest cywilnoprawna umowa sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego. Przesądza to zatem o cywilnoprawnym charakterze niniejszej sprawy. Należy zauważyć przy tym, że ustawa nie przewiduje wydania w omawianym trybie aktu prawnego charakterystycznego dla aktów administracyjnoprawnych (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2009 r., III SA/Kr 769/09). W sprawie niniejszej należy również w pełni podzielić pogląd wyrażony w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 15/00 (ONSA 2001, Nr 1, poz. 18), iż sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż jest uregulowana w Kodeksie cywilnym (art. 1 k.c. i art. art. 535 - 602 k.c.), a wobec tego bez wątpienia sprawa dotycząca zawarcia umowy kupna-sprzedaży lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkalnego gminy ma charakter cywilnoprawny. W orzecznictwie podkreśla się również, iż decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10). Rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego (tak WSA w Gorzowie Wlkp. w postanowieniu z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1014/09). Dlatego za nieuprawnione należy uznać twierdzenia wnoszącego kasacyjną, iż podjęcie przez gminę decyzji w przedmiocie sprzedaży nieruchomości nie ma charakteru cywilnego. Stąd zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 1 §1, art. 3 §1, §2 pkt 4 oraz §3, 58 § 1 pkt 6, 134 §1 P.p.s.a., a także art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 34, art. 35 ust. 1, art. 27 i 28 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogły zostać uznane za trafne. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż zgodnie z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W związku powyższym sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność Miasta Katowice może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma charakter cywilnoprawny i z tych względów nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro Prezydent Miasta Krakowa nie był zobligowany do załatwienia sprawy G. K. ani w drodze decyzji administracyjnej, ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, to nie można uznać, iż skarżąca została pozbawiona prawa do sądu czy naruszono jej prawo do równego traktowania przez organy administracji publicznej. Zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji – art. 8 w zw. art. 2, 7, 32 i 45 Konstytucji również nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.