II SA/Ke 845/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 28 lipca 2016 r. znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 23 marca 2016 r. znak: [...] nakazującą Z. G. oraz H. Spółce Jawnej rozbiórkę zjazdu publicznego z drogi publicznej nr ew. 93 na działkę nr ew. 49/1 i 49/2 przy ul. Ż. w S.. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawny sprawy. W dniu 22 listopada 2012 r. Z. G. zgłosił do Starosty zamiar wykonania remontu istniejącego zjazdu przy ul. Ż. 42 w S. na teren działek nr ew. 49/1 i 49/2. Decyzją z dnia 18 grudnia 2012 r. Starosta wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia. W tym samym dniu pracownicy PINB przeprowadzili oględziny, w toku których ustalili, że w pasie drogowym ul. Ż. wykonano zjazd na teren działek nr 49/1 i 49/2, podzielony na dwa pasy ruchu wysepką z usytuowanym na niej słupem żelbetonowym oświetlenia ulicznego. Uprzednio istniejący zjazd znajdował się na działce nr 49/2 po stronie wschodniej słupa oświetlenia ulicznego. Zmienił się również charakter zjazdu: z gospodarczego, służącego do obsługi nieruchomości o zabudowie jednorodzinnej, na zjazd publiczny, służący do obsługi ogólnodostępnego budynku usługowo-handlowego. Powstał więc nowy zjazd o parametrach zjazdu publicznego, wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją ostateczną z dnia 23 maja 2013 r. PINB nakazał inwestorom, tj. Z. G. i spółce H., rozbiórkę samowolnie wybudowanego zjazdu publicznego z drogi publicznej nr ew. 93 na działkę nr 42/1 i 42/2 przy ul. Ż. w S. W wyniku postępowania egzekucyjnego wszczętego przez PINB, WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 11.03.2015 r sygn. akt II SA/Ke 96/15 i wyrokiem z dnia 30.04.2015 r. sygn. akt II SA/Ke 256/15 uchylił zaskarżone postanowienia WINB z dnia 4.12.2014 r. znak: [...] nakładające na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanego zjazdu publicznego z drogi publicznej wynikającego z decyzji PINB z dnia 23.05.2013 r. znak: [...]. W ocenie Sądu, poprzez błędne podanie numerów działek w rozstrzygnięciu decyzji nakazującej rozbiórkę zjazdu, decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzją z dnia 23 czerwca 2015 r. WINB stwierdził nieważność opisanej decyzji z dnia 23.05.2013 r. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji decyzją z dnia 7 września 2015 r. kolejny raz orzekł nakaz rozbiórki, tym razem wskazując, że chodzi o działki nr 49/1 i 49/2. Decyzję tę uchylono w trybie odwoławczym do ponownego rozpatrzenia decyzją WINB z dnia 26 października 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z dniem 28 czerwca 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy prawo budowlanego, zmieniająca brzemiennie art. 29 ust. 1 pkt 11, rozszerzająca katalog obiektów nie wymagających pozwolenia na budowę o zjazdy z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Oznacza to, że organ I instancji błędnie prowadził postepowanie w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane; powinien bowiem prowadzić je w trybie art. 49b lub art. 50 tej ustawy, ponieważ zjazd z drogi powiatowej wymaga zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2015 r. organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów wymienionych w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W dniu 3 lutego 2016 r. inwestorzy przedłożyli część żądanych dokumentów, tj. inwentaryzację budowlaną oraz projekt zagospodarowania terenu. Nie złożono natomiast oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane oraz zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego, względnie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Uznając, że inwestorzy nie wykonali w pełni nałożonego na nich obowiązku, pismem z dnia 23 lutego 2016 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie rozbiórki przedmiotowego zjazdu. W dniu 8 marca 2016 r. inwestor przedłożył dodatkowe dokumenty. Mimo to PINB wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 23 marca 2016 r. stwierdzając, że część dokumentów została złożona po terminie, a nadto złożone dokumenty odnoszą się nie do zjazdu samowolnie wybudowanego, lecz do zjazdu, na które zostało udzielone pozwolenie na budowę, decyzją Starosty z dnia 20 grudnia 2012 r. nr 418/2012. W odwołaniu Z. G. i spółka H. podnieśli, że dokonali rozbiórki, a organowi zarzucili błędne ustalenie, że zjazd samowolnie wykonany w 2012 roku istnieje do chwili obecnej, zarzucili nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów zgłaszanych przez inwestora, niewezwanie stron na oględziny w dniu 21 lipca 2015 r. przeprowadzone z udziałem kierownika budowy M. P.. Podnieśli ponadto, że wykonali obowiązek nałożony postanowieniem z dnia 31 grudnia 2015 r., ponieważ w dniu 3 lutego 2016 r. przedłożyli część dokumentów, informując, że reszta znajduje się w aktach sprawy. Zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego, inwestorom umożliwiono legalizację samowoli budowlanej, jednakże w terminie przedłożyli oni tylko część żądanych dokumentów. Wyjaśniono, że decyzja wydawana w trybie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ma charakter związany. Przedłożenie dokumentów koniecznych do legalizacji samowoli budowlanej po terminie musi być więc traktowane jako niewykonanie obowiązku. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że przedmiotowy zjazd nie został rozebrany w całości. Zdaniem organu postepowanie dowodowe, w ramach którego przesłuchano kierownika budowy M. P. oraz przeprowadzono oględziny, wykazało, iż przedmiotowy zjazd został rozebrany tylko częściowo. Została bowiem rozebrana część zjazdu po stronie zachodniej w związku z dobudową pasa włączenia, natomiast część zjazdu po stronie wschodniej nie została rozebrana ani przebudowana. Geometria nierozebranej części zjazdu jest tożsama z geometrią samowolnie wykonanego zjazdu podlegającego rozbiórce i różni się od geometrii przewidzianej w projekcie budowlanym stanowiącym złącznik do decyzji Starosty z dnia 20 grudnia 2012 r. Fakt częściowej rozbiórki zjazdu potwierdził M. P. podczas ponownego przesłuchania z udziałem stron postępowania, podtrzymując zeznania złożone w dniu 1 sierpnia 2014 r. Wynika z nich, że jako kierownik budowy nadzorował rozbiórkę tylko części zjazdu po stronie zachodniej. Jednocześnie oświadczył, że nie wie, czy były wykonywane roboty przy zjeździe kiedy nie pełnił funkcji kierownika budowy. Według organu, część dokumentów, na które powołują się inwestorzy odnosi się do obiektu objętego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, a nie do istniejącego zjazdu powstałego w wyniku samowoli budowlanej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. G. i spółka H. zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. - art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 Kpa poprzez w szczególności niewyjaśnienie, że inwestorzy wykonali w całości obowiązek rozbiórki, ponieważ rozbiórka była konieczna ze względu na stan techniczny terenu, konieczność uzupełnienia podłoża oraz dla wykonania nowego zjazdu; - art. 80 Kpa poprzez: a) oparcie ustaleń co do wykonania obowiązku rozbiórki jedynie na zeznaniach M. P., który nadzorował rozbiórkę zjazdu jedynie w okresie, w którym był jej kierownikiem, oraz na porównaniu geometrii nierozebranej części zjazdu z geometrią samowolnie wykonanego zjazdu podlegającego rozbiórce, przy jednoczesnym pominięciu dokumentów złożonych w dniu 8 marca 2016 r.; b) uznanie, że dokumenty niezbędne do legalizacji zostały w wyznaczonym terminie złożone jedynie w części, w sytuacji gdy wszystkie konieczne dokumenty znajdują się w posiadaniu organu; - art. 86 Kpa poprzez nieprzesłuchanie Z. G. w charakterze strony; 2) prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy dokumenty potrzebne do legalizacji samowoli budowlanej znajdują się w posiadaniu organu, sama zaś budowa zjazdu zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu podniesiono, że rozbiórka starego zjazdu była konieczna ze względu na jego stan techniczny, konieczność uzupełnienia podłoża i dla położenia nowego zjazdu. Roboty przy zjeździe wykonywała firma L. z siedzibą w G., za które otrzymała wynagrodzenie, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Z dokumentacji fotograficznej wynika zaś, że na całym nowo wybudowanym zjeździe znajduj się nowa kostka. Zdaniem skarżących, sama geometria nie przesądza o tym, że nie dokonano rozbiórki poprzedniego zjazdu, a powoływanie się na widoczne na zdjęciach linie odciążające różny sposób i kierunek ułożenia kostki jest zbyt daleko idące. Organ nie wskazuje przy tym, w jakim zakresie geometria nierozebranej części zjazdu różni się od geometrii przewidzianej projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Starosty z dnia 20 grudnia 2012 r. Poprzedni zjazd wykonany był na piasku i tzw. wysiewce, natomiast obecny, na kruszywie i betonie. W tym zakresie zachodziła więc konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że jak wynika z inwentaryzacji budowlanej sporządzonej przez J. M., zjazd w obecnym stanie nie jest zgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 20 grudnia 2012 r. Postanowieniem z dnia 30 listopada 2016 r. tut. Sąd odrzucił skargę spółki H. Zażalenie na to postanowienie Naczelny Sad Administracyjny oddalił postanowieniem z dnia 2 lutego 2017 r. Na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. skarżący wyjaśnił, że składał do akt administracyjnych fakturę i umowę potwierdzającą przebudowę zjazdu oraz zakres robót wykonanych przez firmę "L." z siedzibą w G. obejmujących rozbiórkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi art. 49b ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "UPb", zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W myśl art. 49b ust. 2 ww. ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1 (art. 49b ust. 3 UPb). Organ upatruje podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 49b UPb w tym, że część zjazdu z drogi publicznej, ul. Ż. w S., na działkę nr ew. 49/1 i 49/2, co do którego funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja ostateczna Starosty z dnia 18 grudnia 2012 r. o sprzeciwie do zgłoszenia z dnia 22 listopada 2012 r. – nie została po stronie wschodniej rozebrana ani przebudowana, a zatem funkcjonuje w warunkach samowoli budowlanej. Skarżący twierdzi z kolei, że rozebrał całość zjazdu, co do którego Starosta wniósł sprzeciw, a obecnie istniejący zjazd stanowi w całości realizację inwestycji, na którą Starosta udzielił pozwolenia na budowę decyzją z dnia 20 grudnia 2012 r. W pierwszej kolejności należy więc rozstrzygnąć, czy w ogóle w niniejszej sprawie istnieje obiekt objęty sprzeciwem z dnia 18 grudnia 2012 r. Dopiero pozytywna odpowiedź na to pytanie, oznaczająca dopuszczalność nałożenia obowiązku z art. 49b ust. 2 UPb, umożliwi ocenę, czy strona rzeczywiście tego obowiązku nie spełniła. W przeciwnym razie rozważania w tej ostatniej kwestii należy uznać za przedwczesne. Zdaniem organu odwoławczego o tym, że część aktualnie istniejącego zjazdu po stronie wschodniej jest tożsama ze zjazdem objętym decyzją o sprzeciwie, świadczy geometria tej części zjazdu, a także zeznania M. P., który jako kierownik budowy nadzorował rozbiórkę tylko części zjazdu po stronie zachodniej. Organ I instancji wskazał dodatkowo na widoczne na zjeździe linie odcinające sposób ułożenia kostki na gruncie, dokładnie pasujące do geometrii zjazdu wykonanego samowolnie. Wskazano ponadto na wykonanie wysepki niezgodnej z wymiarami określonymi w projekcie budowlanym. W ocenie Sądu oparcie się przez organ wyłącznie na ww. dowodach świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Dowody te należy uznać za niewystarczające, nie wskazują bowiem jednoznacznie, że aktualny zjazd na działki nr 49/1 i 49/2 jest tożsamy ze zjazdem wykonanym samowolnie w 2012 roku. W szczególności stanowiska tego nie uzasadnia twierdzenie, że geometria zjazdu po stronie wschodniej jest tożsama z geometrią zjazdu wykonanego samowolnie. Po pierwsze, organ odwoławczy nie przedstawił w tym zakresie żadnej szerszej argumentacji, a ustalenia organu I instancji, że widoczne na zjeździe linie odcinające sposób ułożenia kostki na gruncie dokładnie pasują do geometrii zjazdu wykonanego samowolnie nie pozwalają na formułowanie tak daleko idących wniosków. Kwestii tej nie rozstrzyga również znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Po drugie, nic nie stało na przeszkodzie wykonaniu nowego zjazdu o zbliżonej lub nawet takiej samej geometrii, co zjazd wykonany samowolnie, przy użyciu tych samych materiałów (kostki). Również zeznania M. P. nie mogą stanowić dowodu na okoliczność, że zjazd po stronie wschodniej nie był rozebrany. M. P. oświadczył bowiem wyraźnie, że nie posiada wiedzy co do robót na zjeździe w okresie kiedy nie pełnił obowiązków kierownika budowy. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy zjazd był przebudowywany w związku z lokalizacją tzw. prawoskrętu. Organ prowadzący postępowanie w trybie art. 49b powinien więc szczególnie wnikliwie zbadać i ponad wszelką wątpliwość wykazać, że pomimo robót związanych z ww. przebudową, część zjazdu nie została w ogóle objęta tymi robotami i nadal stanowi samowolę budowlaną zrealizowaną w roku 2012. W szczególności organ nie zweryfikował konsekwentnych twierdzeń skarżącego o dokonaniu, na całym zjeździe, wymiany podłoża zjazdu z tzw. wysiewki i piasku na kruszywo i beton. Okoliczność ta ma tymczasem kluczowe znaczenie dla oceny, czy zakwestionowana przez organ część zjazdu istnieje nieprzerwanie od roku 2012. W zarzutach do tytułu wykonawczego z dnia 6 maja 2014 r. (KI – 27) skarżący wyjaśnił, że rozbiórkę zjazdu rozpoczęto we wrześniu 2013 r., a zakończono na przełomie września/października 2013 r. W odwołaniu skarżący wskazał zaś na potwierdzenie zapłaty za roboty wykonane przy nowym zjeździe przez firmę "L." z G.. Organ jednak w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Sąd nie stwierdził wprawdzie w aktach sprawy potwierdzenia zapłaty dla firmy "L.", tym niemniej nie zwalniało to organu z obowiązku zweryfikowania tej okoliczności, w szczególności zażądania od strony przedstawienia stosownego dokumentu i jego oceny w świetle całokształtu materiału dowodowego, przesłuchania na ww. okoliczność dodatkowych świadków. W ocenie Sądu nie można również stwierdzić istnienia samowoli budowlanej na podstawie kształtu i wymiarów betonowej wysepki, innych niż w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 20 grudnia 2012 r. Ewentualne odstępstwa od ww. projektu budowlanego mogą być bowiem przedmiotem rozstrzygnięć w odrębnym postępowaniu, nie przesądzają natomiast o tożsamości zjazdu aktualnego i zjazdu zrealizowanego samowolnie w roku 2012. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności zbada kwestię wymiany podłoża zjazdu. Jednoznaczne ustalenie czy mamy do czynienia ze zjazdem wykonanym samowolnie w 2012 r., czy też ze zjazdem wykonanym na podstawie udzielonego skarżącemu przez Starostę pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 20.12.2012 r. dopiero pozwoli na ocenę, czy inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki, postanowieniem z dnia 31.12.2015 r. i umożliwi podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach, na które złożyła się kwota wpisu orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.