II OSK 1313/17

Dnia 9 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2017 roku sygn. akt VII SA/Wa 192/16 w sprawie ze skargi K.F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 2 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.F. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nakazał inwestorowi J.T. i właścicielce działki K.F. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działkach ewid. nr [...], [...]. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji wskazując na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenia prawa), tj. rażące naruszenie art. 52 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – dalej jako "Prawo budowlane"). Polegało to na skierowaniu decyzji również do właściciela działki, podczas gdy za samowolę budowlaną odpowiedzialny był wyłącznie inwestor. Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2013 r. Organ stwierdził, że art. 52 Prawa budowlanego jest skonstruowany na zasadzie alternatywy zwykłej. Istnieje zatem możliwość skierowania decyzji wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego zarówno do inwestora, jak i właściciela nieruchomości, na której został wybudowany obiekt budowlany. Ponadto nie można orzec nakazu rozbiórki kierując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2015 r. Organ powołał się na rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące art. 52 Prawa budowlanego i na tej podstawie uznał, że brak jest możliwości uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia tego przepisu. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że w tej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważnościowych, a w szczególności przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji powołał się za organem na rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie stosowania art. 52 Prawa budowlanego. Według pierwszego z poglądów, nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeżeli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu W takiej sytuacji nakaz rozbiórki powinien być adresowany do podmiotu, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu, tj. właściciela lub zarządcy. Z kolei drugi pogląd wskazuje, że nakaz rozbiórki może być kierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej tym bardziej, że rozbiórka obiektu budowlanego jest likwidacją stanu niezgodnego z prawem. W takim przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Mając powyższe poglądy na uwadze, Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego, kierując nakaz rozbiórki do właściciela nieruchomości oraz do inwestora nie będącego właścicielem nie naruszył prawa w stopniu rażącym. W ocenie Sądu I instancji, pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor jest uzasadniony pod warunkiem że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu, z tym że, stroną postępowania powinien być także właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, na której obiekt ten się znajduje. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego zasadą jest, że nakaz rozbiórki w pierwszej kolejności należy kierować do inwestora, niezależnie od tego czy jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję. Zasada ta nie znajduje natomiast zastosowania, w sytuacji gdy inwestor w dacie orzekania nie uprawnień do władania nieruchomością na której usytuowany jest obiekt budowlany, które pozwoliłby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego jest więc określone w ten sposób, żeby umożliwić wykonanie nakazu wynikającego z decyzji nakazującej rozbiórkę. W sytuacji gdy nałożony obowiązek dotyczyłby tylko inwestora nieposiadającego prawa do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane nałożenie na niego obowiązku rozbiórki mogłoby okazać się niewykonalne. Inwestor nie miałby żadnych własnych praw do zabudowanej nieruchomości, a właściciel nie byłby związany tą decyzją. Skierowanie w takiej sytuacji decyzji do inwestora i właściciela będącego także małżonkiem inwestora nie naruszyło art. 52 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy istniały podstawy do jej uwzględnienia. Skarżąca wyjaśniła, że doszło do rażącego naruszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem art. 52 ustawy Prawo Budowlane z powodu skierowania decyzji o nakazie rozbiórki również do właściciela działki, podczas gdy za samowolę budowlaną odpowiedzialny był wyłącznie inwestor. Oznacza to, że decyzja o nakazie rozbiórki powinna zostać skierowania w pierwszej kolejności wyłącznie do inwestora. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 52 Prawa budowlanego. Należy bowiem zaznaczyć, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji jest ocena możliwości zastosowania w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w ramach badania podstawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o nakazie rozbiórki z powodu rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że brak jest podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w świetle wykładni art. 52 Prawa budowlanego. Powyższe przepis stanowi bowiem, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nakaz rozbiórki powinien być skierowany w pierwszej kolejności do inwestora, ale nie wyklucza to skierowania takiego nakazu rozbiórki samowoli budowlanej także do właściciela nieruchomości, np. tak jak w tej sprawie będącego małżonkiem inwestora. Nie jest to bowiem nakaz rozbiórki skierowany wyłącznie do właściciela nieruchomości, na której zrealizowano daną inwestycję w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto, nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród podmiotów z art. 52 Prawa budowlanego, jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723). Po drugie, skierowane nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zarówno do inwestora, jak i to do właściciela obiektu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, ponieważ prowadzi do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde zatem – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA z 2008 r., nr 5, poz. 76). Wskazuje się również, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, LEX nr 47008). Tego rodzaju okoliczności prawne i faktyczne nie wystąpiły jednak w tej sprawie. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że norma z art. 52 Prawa budowlanego podlegała wykładni dokonywanej między innymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i to przede wszystkim w zakresie możliwości skierowania nakazu rozbiórki zarówno do inwestora, jak i do właściciela nieruchomości niebędącego inwestorem, ale dysponującego tytułem prawnym i faktyczną możliwością wykonania tego rodzaju nakazu. Nie można zatem stwierdzić, że proste zestawienie osnowy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z [...] czerwca 2013 r. z normą z art. 52 Prawa budowlanego, świadczy o oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem organu a treścią przepisu. Uwzględniając powołane przez Sąd I instancji orzecznictwo sądów administracyjnych, nie można również stwierdzić, że treść art. 52 Prawa budowlanego nie budziła wątpliwości interpretacyjnych. Oznacza to, że wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i na tej podstawie oddalił skargę. Nie zostały bowiem spełnione warunki pozwalające stwierdzić, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z [...] czerwca 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2015 r. jest zgodna z prawem. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.