VII SA/Wa 192/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) dalej k.p.a. , po rozpatrzeniu odwołania K. F. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...], znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], znak: [...] nakazującej inwestorowi J. T. i właścicielce działki K. F. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego składającego się z 3 prostokątów o wymiarach: 5,75 x 7,70; 7,95 x 10,20; 2,0 x 7,70 wybudowanego na działkach ewid. nr [...], [...] obr. [...] w [...] - bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] wystąpiła K. F. podnosząc, że przedmiotowa decyzja obarczona jest wadą nieważności wymienioną w punkcie 2 art. 156 §1. tj. rażącego naruszenia prawa, a to naruszenie art. 52 ustawy Prawo Budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) poprzez skierowanie decyzji również do właściciela działki, podczas gdy za samowolę budowlaną wyłącznie odpowiedzialny był inwestor, więc decyzja powinna w pierwszej kolejności być skierowana wyłącznie do niego. Podniosła, że małżonkowie żyją w ustroju rozdzielności majątkowej, nie utrzymują ze sobą przyjaznych relacji, wobec czego cała budowa na wymienionej działce została zrealizowana bez woli i wiedzy właścicielki wpisanej do księgi wieczystej. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany bez pozwolenia na budowę, na terenie na którym zgodnie z planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta w [...] z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]", nie jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Skoro zatem lokalizacja przedmiotowego obiektu jest niezgodna z planem miejscowym, to zastosowanie ma w niniejszej sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazał, że stosownie do art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, ze przepis art. 52 jest skonstruowany na zasadzie alternatywy zwykłej, nie zaś rozłącznej, zatem istnieje możliwość skierowania decyzji wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego zarówno do inwestora, jak i właściciela obiektu budowlanego. Ponadto nadmienił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (wyroki NSA: z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt U OSK 158/07, z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 247/10, z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11, z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 66/12, z dnia 13 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1912/13). Organ I instancji wyjaśnił również, ze zgodnie z ustaleniami "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. budynek jest zlokalizowany na terenie oznaczonym symbolem R/LIS, na którym obowiązuje zakaz realizacji ogrodzeń oraz nowych obiektów budowlanych, w tym obiektów tymczasowych i realizowanych'‘ zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi, za wyjątkiem: obiektów związanych z funkcjonowaniem wyciągów i tras narciarskich - orczykowych wyciągów narciarskich, stacji dolnych i górnych oraz sezonowych tymczasowych obiektów dla lokalizacji sanitariatów i pomieszczenia dla obsługi o powierzchni zabudowy nie większej niż 20 m2, realizowanych przy dolnych stacjach ". Mając na uwadze powyższe, stwierdził, że weryfikowana decyzja nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko utrzymując organu I instancji podnosząc, że w świetle art. 52 Prawa budowlanego podmiotami obowiązanymi na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego są: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Regulacja ta wskazuje zatem krąg podmiotów, do których należy kierować decyzję zawierającą nakaz rozbiórki. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego skierowania nakazu rozbiórki również do właścicielki ww. nieruchomości stwierdził, że organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego, kierując nakaz rozbiórki do właściciela nieruchomości oraz do inwestora nie będącego właścicielem nie naruszył prawa w stopniu rażącym, ponieważ wynika to z interpretacji przepisu art. 52 Prawa budowlanego. Interpretacja taka wynika również z orzecznictwa sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że zgodnie z jednym z poglądów orzecznictwa sądowo-administracyjnego, nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeżeli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyrok NSA z dnia 27.03.2007 r., sygn. akt II OSK 522/06, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23.05.2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1468/10; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11.05.2011 r., sygn. akt II SA/Rz 51/11). W sytuacji takiej nakaz rozbiórki winien być adresowany do podmiotu, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu, tj. włas'ciciela lub zarządcy. Z kolei drugi pogląd wskazuje, że nakaz rozbiórki może być kierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję (por. wyrok NSA z dnia 10.07.1998 r., sygn, akt IV SA 1444/96, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 570/97, wyrok NSA z dnia 04.09.2002 r., sygn. akt IV SA 1712/00, wyrok NSA z dnia 25.11.2001 r., sygn. akt SA/Rz 597/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.02.2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1613/07). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2317/11, w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej tym bardziej, że rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. W związku z powyższym, mając na uwadze przedstawione powyżej rozbieżne orzecznictwo sądowoadministracyjne Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego, kierując nakaz rozbiórki do właściciela nieruchomości oraz do inwestora nie będącego właścicielem nie naruszył prawa w stopniu rażącym. Decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżyła K. F., która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], znak: [...], w sytuacji kiedy to istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz rozstrzygnięcia sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...]. Zdaniem Skarżącej doszło do rażącego naruszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] art. 52 ustawy - Prawo Budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), poprzez skierowanie decyzji również do właściciela działki, podczas gdy za samowolę budowlaną wyłącznie odpowiedzialny był inwestor, co implikowało twierdzenie o powinności skierowania rzeczonej decyzji w pierwszej kolejności wyłącznie do inwestora. Skarżąca jest zdania, że obowiązki nałożone na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego powinny obciążać - zgodnie z art. 52 wyłącznie inwestora Jerzego Tęcza, małżonka właściciela działki – skarżącej K. F. Właściciel działki nie aprobował realizacji inwestycji oraz nie posiadał wiedzy co do etapów jej realizacji, a także charakteru, tj. samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 j.t. ze zm.), dalej p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszają prawa , które miałoby wpływa na wynik sprawy. Zaskarżonym rozstrzygnięciem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie utrzymał w mocy odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], znak: [...] nakazującej inwestorowi J. T. i żonie inwestora K. F. będącej właścicielką działki na której usytuowany jest obiekt rozbiórkę, budynku mieszkalnego jednorodzinnego składającego się z 3 prostokątów o wymiarach: 5,75 x 7,70; 7,95 x 10,20; 2,0 x 7,70 wybudowanego na działkach ewid. nr [...], [...] obr. [...] w [...] - bez wymaganego pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności Sąd wziął pod uwagę, że postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga jednoznacznego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Zgodzić się należy z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że żadna z przesłanek nieważnościowych, określonych w powołanym przepisie nie wystąpiła, w szczególności nie wystąpiła przesłanka podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i w skardze do sądu z art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany bez pozwolenia na budowę, na terenie na którym zgodnie z planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta w [...] z dnia [...] października 2007 r. .Nr [...] w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]", nie jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Skoro zatem lokalizacja przedmiotowego obiektu jest niezgodna z planem miejscowym, to zastosowanie ma w niniejszej sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu było uzasadnione. Zaistniały w sprawie spór dotyczy, przede wszystkim tego, kto powinien być zgodnie z art. 52 p.b., adresatem tej decyzji czy tylko inwestor czy również jego współmałżonek będący właścicielem działki. Nie ulega wątpliwości ,że orzecznictwo w tej materii nie jest jednolite. Jak słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę istnieje pogląd orzecznictwa sądowo-administracyjnego, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeżeli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyrok NSA z dnia 27.03.2007 r., sygn. akt II OSK 522/06, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07. W sytuacji takiej nakaz rozbiórki winien być adresowany do podmiotu, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu, tj. właściciela lub zarządcy. Z kolei drugi pogląd wskazuje, że nakaz rozbiórki może być kierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję (por. wyrok NSA z dnia 10.07.1998 r., sygn, akt IV SA 1444/96, wyrok NSA z dnia 10 .04. 1999 r., sygn. akt IV SA 570/97, wyrok NSA z dnia 04.09.2002 r., sygn. akt IV SA 1712/00, wyrok NSA z dnia 25.11.2001 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2317/11, w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej tym bardziej, że rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. W związku z powyższym, mając tylko na uwadze przedstawione powyżej rozbieżne orzecznictwo sądowoadministracyjne należy stwierdzić, że organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego, kierując nakaz rozbiórki do właściciela nieruchomości oraz do inwestora nie będącego właścicielem nie naruszył prawa w stopniu rażącym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor jest uzasadniony pod warunkiem że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, Lex nr 339391 i z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, Lex nr 468723), z tym że, stroną postępowania powinien być także właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, na której obiekt ten stoi. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego zasadą jest, że nakaz rozbiórki w pierwszej kolejności należy kierować do inwestora, niezależnie od tego czy jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję. Zasada ta nie znajduje natomiast zastosowania, w sytuacji gdy inwestor w dacie orzekania nie uprawnień do władania nieruchomością na której usytuowany jest obiekt budowlany, które pozwoliłby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest więc określone w ten sposób by umożliwić wykonanie nakazu wynikającego z decyzji rozbiórkowej. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego dotyka nie tylko praw inwestora który dopuścił się samowoli budowlanej lecz również właściciela gruntu, na którym obiekt ten stoi. W sytuacji gdy nałożony obowiązek dotyczyłby tylko inwestora nie posiadającego prawa do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane nałożenie na niego obowiązku rozbiórki mogłoby okazać się niewykonalne. Inwestor nie miałby żadnych własnych praw do zabudowanej nieruchomości, a właściciel nie byłby związany tą decyzją. Skierowanie w takiej sytuacji decyzji do inwestora i właściciela będącego notabene małżonkiem inwestora nie naruszyło przepisu art. 52 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.